养老金改革：“二元结构”更适合

　　【摘要】中国人口老龄化问题日益突出，养老金结构杂乱无章、政府激励性不佳等问题浮出水面。如何改善基础养老金，缓解养老压力，不仅仅是关乎财务的问题，还是带动社会发展战略的问题。

　　养老金改革需要政治决策
　　贝弗利奇在20世纪40年代英国进入老龄社会时强调：“老龄人口规模巨大，一方面，养老金应避免老人陷入贫困；另一方面，每增加1先令养老金都要付出昂贵的代价。养老金政策不应催促人们退休，强迫有工作愿望和工作能力的人退休，强迫没有工作能力的人在岗位上挣扎，都是错误的、不公正的，是任何社会保障制度都要避免的。”
　　70年后的中国出现了同样的人口结构，1991年职工养老金开始实施统账结合的结构性改革。1998年，国有企业减员增效改革不得不让大批有工作能力的人员提前退休，此后始终没有为此做出预算和补偿，试图用后人缴费弥补前人的账(这可能成为政府失灵的典型案例之一)，因不能全国统筹和遇到人口老龄化，这个平衡在2014年以后很难再持续下去(28%费率需要降低，内部赡养比开始低于3：1)。一面是约3万亿元人民币职工个人账户空账记录(事实负债)，另一面是部分劳动力流入城市的养老保险费累计结余3万亿元人民币(不平衡的结余)，中国养老金的抉择进入一个十字路口。
　　第一，养老金等于未来1/4人口的1/4日常开支，这是一个巨大的政治问题，不能由几个部门和少数人决定，应当发动国民教育和社会讨论，在晓以利害后由党中央作出决策。亟待偿还旧账和规划未来，不偿还旧账会损失政府信誉；缺乏精算与法律保障的增加养老金允诺，会导致大规模的财政危机。为此，需要区分政府责任和财政部门的责任，财政部门仅对现收现付的基本养老金和政府补贴有发言权，不能决定养老金制度结构和战略。
　　第二，中国正在快速地进入深度老龄社会(约10年)和接近超级老龄社会(约25年)，60岁以上人口已达到2.2亿，现行政策在催促人们退休。2010年人口统计数据显示，约有40%女职工在50岁和男职工在60岁之前领取养老金退出正规就业，目前干活的人数在迅速减少、领钱的人数在迅速增加，社会保险基金收入增长率低于支出增长率；早退休的人由于缴费记录少而领取低水平的养老金，如果没有个人积累，在遇到通货膨胀时难免沦入银发贫困群体。总之，不良的社会数据对宏观经济发展很不利，养老金决策至关重要，需要当机立断，既不能拖延，也不允许出错。

　　“二元结构”养老金改革越早越好
　　经过30多年养老金结构调整，国家和个人的养老金关系发生了质变，以适应人口老龄化。一方面，养老金支出占GDP比重从5%升到10%～14%，但美国和英国公共养老金仅占6%左右，法国仍以公共养老金为主，德国二元结构养老金初见成效，澳大利亚控制有效，希腊的情况比较糟糕。另一方面，老龄人口的资产结构发生变化，以美国为例，转移支付、劳动经营和资本利得各自约占1/3，老龄人口拥有优质的资产结构，可以降低企业和劳动人口的赡养负担，提高购买力和拉动经济发展。
　　中国正在接近深度老龄社会，养老金结构混乱，政府欠账和承诺过多，激励性不足。由于个人账户不确定，社会公众士气不足，很多青年人因费率高更愿意选择非正规就业；很多大龄人员想尽办法提前退休和反对延迟领取养老金；中年人养老保险个人缴费多年，正在担忧血本无归。如果因为遇到财务问题和治理能力问题而放弃和继续做空个人账户，则将失去激励个人的手段，将未来养老金支付负担全部集中在政府肩上，违背了分散风险的原则。
　　不能得到社会支持的公共政策是无法持续的。做空个人账户后，职工养老保险沦为现收现付的政府担保模式，国民对基础养老金的期望值越来越高，养老保险支出增长快于收入增长，当年资金缺口越来越大。因此，亟待合理界定基础养老金，完善个人账户养老金以缓解其压力。
　　十八届三中全会坚持统账结合模式，提出“基础养老金中央统筹、实现精算平衡、完善个人账户和保护受益人利益”的指导思想，完全符合中国老龄社会时间表和养老金制度建设原则。“全覆盖、保基本”的国民基础养老金越早越好，但不是越高越好。2014年，中国已经完成机关事业单位与企业职工养老保险整合、城乡居民养老保险整合，由此构成了一个由职工基础养老金和居民养老补贴组成的国民基础养老金的雏形，亟待完善参保人信息系统、建立基础养老金税制(由社会保险费制转移，夯实费基，适度降低企业费率从20%到15%左右，分解职工缴费4%进入社会统筹)、分别建立职工和居民两类基础养老金待遇调整机制(职工基础养老金不高于社会平均工资的40%，居民养老补贴不高于上年度消费支出的40%)、通过社会保障一站式服务系统支付养老金。目前，领取职工养老保险的人数尚未过亿，“老人老制度”的成本尚可接受，而决策越晚则转制成本越高。
　　“人人参与、人人拥有”的个人养老金越多越好，但不是政府管得越多越好。近10多年来，中国职工和居民开始拥有养老金个人账户，但职工账户被做空，居民账户在贬值，职业年金和企业年金是集体户。清华大学养老金指数显示，中国养老金的公平性有所提高，流动性有所改善，但持续性在不断下降。为此，根据安联养老金持续性指数排名，中国在50个国家中排第45名。如果用职工养老保险缴费的4%，加上用人单位配款4%和自愿储蓄，实实在在的个人养老金账户可以让人们看到实惠，进而激励就业、参保和延迟领取养老金，培育养老金受托人制度和养老金市场规制。可见，充足的养老金是改善老年生活和拉动“银色经济”的助力。
　　总之，全覆盖、保基本的基础养老金是政府责任，但不能包揽太多，要预防公共悲剧。此外，政府和国民都应当学会管理养老金账户，这种参与和分享代表着社会进步。即使主张将企业缴费和职工缴费全部计入个人账户的大名义账户制，也应当留出1/3由个人参与和市场运营。所以，在法制健全和精算基础良好的瑞典，在实行名义账户养老金计划的同时，还是留出了一部分资金给实帐运营。可以说，这是一举带动其余的积极战略问题，而不仅是财务问题。

　　慧择提示：提出养老金俩个方面计划或可解决现有养老金制度问题，包括公共计划和个人计划，前者称基本养老金，是保障老年人日常基本生活开支的现金流；后者称补充养老金，用于改善老年生活。前者的价值在于稳定人生和社会，后者的价值在于促进就业和增加积累。