养老金并轨加快 地方财政压力大增

　　【摘要】目前，我国机关事业单位养老保险改革正在加紧进行中，各地均积极采取各项措施。与此同时，养老金并轨导致地方财政压力大增，引起社会的广泛关注。

　　新增支出导致地方财政压力巨大
　　1月14日，国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(简称《决定》)。未来，近4000万机关事业单位工作人员将与企业员工一样，缴纳社会保险。根据相关规定，各级地方政府财政一边负担“老人”的退休金，一边给“中人”和“新人”缴费。另外，为确保改革顺利推进，《决定》还明确规定，机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。
　　在学术界看来，改革对地方财政将产生极大的考验。在26日举行的中国国际经济交流中心第68期“经济每月谈”上，人社部社会保障研究所所长金维刚表示，改革以后地方财政的负担问题肯定是存在的：“现在只是出了一个改革决定，实施细则还没有出台。出台了以后再实行征缴。目前来讲，肯定当期征缴的都需要用于当期支付，尤其是机关事业单位养老保险制度改革更多是靠财政，所以这一块当期肯定不会有积累的，很快就会支付掉。”
　　金维刚表示，机关事业单位养老保险制度改革主要是靠财政支撑，改革首先涉及公务员，这一群体完全由财政供养，“不管是单位缴费也好，还是个人缴费也好，都要纳入财政，个人通过工资制度的配套改革，相应把缴费的因素纳入到工资结构里面，提高工资适当由财政承担。由于各个地方的差异性比较大，特别是很多地方属于吃饭财政，所以有些地方财政压力肯定很大。”事实上，改革前，机关事业单位的养老金不涉及现收的问题，但涉及现付，也就是财政需单列出一笔钱给机关事业单位人员发放退休金；改革之后，养老金制度就变成了一个现收现付制加积累制的混合制度，个人缴纳基本养老保险的8%部分以及12%的职业年金成为财政支出的新增部分。
　　而机关事业单位一旦实施养老保险制度，可能发生的状况可以借鉴企业养老保险基金建立的状况。与1997年建立现行城镇企业基本养老保险时一样，机关事业单位养老保险改革一定会出现转轨成本。“看城镇企业基本养老保险运行近20年的结果—3万亿元的个人账户空账，就可想象此次并轨后，机关事业单位养老保险必定会是空账运行。”中国社会科学院世界社保研究中心副研究员张盈华表示：“空账运行并不可怕，但是从长远角度看，会留下很多问题。”
　　而根据《决定》的筹资机制部分，内容虽然并未对机关事业单位养老金资金来源进行详细阐述，但财政买单的意图已经非常明显：各级政府应积极调整和优化财政支出结构，加大社会保障资金投入，确保基本养老金按时足额发放；同时，为建立职业年金制度提供相应的经费保障，确保机关事业单位养老保险制度改革平稳推进。

　　自收自支和差额拨款事业单位筹资困难
　　由于改革细则尚未出台，对于各级政府来说，如何真正实现财政兜底依然还存在着诸多现实的困难和问题。对于经济发展程度不同的省份，中央如何补助？对于许多差额拨款的事业单位而言，新增的职业年金缴费支出将形成较大的支出压力，是财政部门增加拨款，还是由事业单位自行创收消化？了解到，对于老龄化程度较高、机关事业单位人数较多、财政收入又相对较少的省份，资金支出压力会明显增大。
　　自上世纪90年代起，国内部分地区已经陆续开展了机关事业单位养老保险制度改革试点，但从实践来看，改革仍处在“雾里看花”的状态。在黑龙江省某市，试点区县普遍遭遇基金亏空，一些地方个人账户资金早被花光，统筹账户资金长期不到位，养老保险资金池需要本级财政“注水”才能保障退休人员养老金足额发放。一位基层社保机构负责人表示：“统筹账户保险缴费的压力实际落在区财政上，改革政策出台前的退休人员开支不从基金支出，在职人员的养老保险却交到基金，退休的钱还得区里掏。”此外，由于一些自收自支事业单位和差额事业单位人员多，效益差，一些单位处在“半死不活”的状态，在职职工开支尚难，更何况缴纳养老保险，这部分困难单位员工的养老只能等并轨改革来“接盘”。上述负责人表示，一些自收自支的单位非常困难，甚至存在单位停缴的情况。个别单位200多人欠费十多年，欠款达到千万以上，“现在只能是退休一个进来一个解决一个。全进来的话，匹配资金谁能拿得起啊？”这一问题也引起学术界的担忧。有专家表示，经过测算，养老金并轨的改革成本可能相当于全国一年的财政收入。如果由地方财力负担所有改革成本，很可能造成“有钱执行，没钱就难以执行”的局面。社科院经济系博士研究生陆明涛发表的《中国养老金双轨制并轨改革的成本测算》显示，假定2010年及以前退休的人员仍然采用原有的退休金制度，2010年后的退休人员完全执行企业退休标准，则政府机关公务员补缴养老金约需3.9万亿元，事业单位工作人员补缴约需5.2万亿元，共计约9.1万亿元。而2010年全国财政收入约8.31万亿元。有地方官员认为，如此高昂的改革成本，中央财力尚有压力，地方财力更无力负担，“东部经济发达地区还可以。可像一些中西部地区，地方财政很不富裕，补缴养老金账户肯定承担不了”。

　　专家：不会由地方承担全部改革成本
　　对于改革可能带来的财政压力，决策层曾多次公开表态称并无太大问题。人社部副部长胡晓义此前表示：“实际上，现在养老保险的基本制度模式是现收现付，部分积累，主要是代际赡养的模式，工作的一代缴费来供养已经退休的一代。所以实际上不完全是看上去那样同时筹措两笔巨额资金，而是可以做财务上的转化。就现实财政能力而言，我们完全可以安排好现在的在职职工缴费和退休人员养老金发放，目前，财务安排上不存在问题。”针对这一状况，《决定》指出，建立健全基本养老保险基金省级统筹；暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。专家认为，财政的拮据可能使得养老保险并轨改革久拖不决，地方政府可能缺乏应有的主动性和积极性。因此，要应对养老保险并轨后带来的短期财政压力，必须多管齐下，努力开源节流。
　　中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南说，养老金双轨制改革的思路很明确，“全国范围同步”意味着不会由地方财力负担全部改革成本。社科院世界社保研究中心主任郑秉文也表示，本次养老金双轨制改革是“顶层设计”全国一盘棋，“中央转移支付会解决改革成本问题”。金维刚也表示，解决这些问题，会通过中央财政转移支付。另外，在职业年金方面，如果是财政供养的单位，单位缴费的8%是属于记账式的，并不是直接缴费的，只是在将来退休的时候才兑现，“这也是考虑到地方财政的压力，所以当期缴费的时候，尽可能减少这方面当期的预算和支出。”

　　慧择提示：综上可知，养老金并轨导致地方政府短期内面临巨大的财政压力。此外，自收自支和差额拨款事业单位筹资困难，地方或将不用承担全部改革成本。