地票交易给重庆带来了什么

　　【摘要】在有关乡村土地权益的财产化的问题上，有一个很好的例子，就是重庆的地票交易。所谓地票交易是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标。企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。
　　
　　重庆具体的做法是：将农民家庭闲置（包括因农民工家庭进城落户而闲置）的宅基地复垦为耕地，将这些新增耕地的指标（即地票）出售给在城市周围需要占用耕地从事非农建设的各类单位，售价扣除复垦成本后的85%的纯收入归宅基地的原拥有者。
　　
　　地票交易的支持者之所以赞许这种做法，是因为它可以在保证当地耕地面积不减少的前提下，一方面解决城镇扩展所需要的土地，另一方面增加农户（特别是地处偏远、不会被城镇建设开发到的农村的农户）的财产性收入。在重庆本地农村人口大规模城镇化的背景下，地票交易被认为可以在很大程度上解决进城农民工家庭在城镇购买住房的资金。
　　
　　地票交易能否达到上述目的呢？这需要从理论上和实际上来分析。
　　
　　在地票交易中，复垦宅基地的农户是地票的供给方，城镇用地单位是土地的需求方。如果一定时期内（比如10~20年）地票的供求是平衡的，确实能同时做到有利于城镇建设、耕地保护和增加农民财产性收入。但如果供求不平衡，则上述三方面至少有一方会受到损害。具体来说，若地票供不应求，城镇建设或因无地可用而停滞，或占用耕地建城镇而使耕地减少。反之，若地票供过于求，则或者地票低价出售而使所有供给地票农户的收入减少，或者地票不降价因而一部分农户手中的地票卖不出去。
　　
　　从重庆的实际情况来看，在今后10~20年的城镇化过程中，地票供过于求。
　　
　　重庆每年新增经营性用地需求约在2.5万~3万亩。2008年至2012年，重庆地票年交易量分别为1100亩、1.24万亩、2.22万亩、5.29万亩和2.23万亩，2013年已交易7400亩，预计全年交易量为2万亩左右。
　　
　　就地票供给而论，据重庆市农委的计算，如果未来10年重庆有1000万农民转户进城，理论上讲，其退出的宅基地复垦后，就可以形成250万亩地票。 这是按照平均一家4口人占用一亩宅基地计算得出的。近两年，重庆官方已经调低了农民转户进城的预计数。最新数字是，从2012到2020年，每年常态化转户进城40万~50万人。 照此计算，如果进城农民都愿意退出宅基地，则一年的地票供给量在10万~12.5万亩。即使农户的宅基地中有一半不适合耕作，重庆一年还可以供给地票5万~6万亩，相当于地票需求量的2~3倍。
　　
　　到目前为止，重庆地票大大供过于求的状况还没有出现，这是因为大多数农户还在观望。到2013年上半年，重庆累计转户进城人口已达376万，而同期申请退出宅基地的农户不到9万户。 按照平均一家4口人计算，已经申请退出宅基地的农户只占重庆转户进城人口的1/10不到。按每户占用一亩宅基地计算，地票供给仅为9万亩，而同期的地票交易总量为11.84万亩，地票供不应求，还需要土地储备机构额外提供国有土地以维持土地交易市场的供求平衡。
　　
　　但从发展势头来看，就会得出不同的看法。据报道，到2011年11月底，重庆全市累计转户76.72万户、301.36万人，其中，申请退出宅基地及附属设施用地3.04万户，占比也不到4%。 而到2013年上半年，重庆累计转户人口已达376万，而同期申请退出宅基地的农户不到9万户。 这意味着从2011年12月到2013年6月，申请退出宅基地的农户增加了约5万户，地票供给在5万亩；而2012年和2013年上半年，重庆地票的交易量分别只有2.23万亩和7400亩，两者相加约3万亩。如果要使这一时期的地票供求平衡，2011年12月一个月重庆地票的交易量就必须达到2万亩，相当于2011年全年交易量5.29万亩的1/3以上。而这种供过于求的苗头还是在9/10的进城转户农户没有将宅基地投入地票市场的条件下出现的。
　　
　　如果地票供过于求，会损失谁的利益呢？
　　
　　重庆地票交易实行之初，多数农户都不愿意退出承包地和宅基地，无论是当地政府，还是社会各界，大家都以为地票会长期供不应求。因此，社会各界呼吁的是不能强迫农民退地；重庆市政府则一方面一再承诺，不会强迫转户进城人口退出承包地和宅基地， 另一方面实施了鼓励农民将宅基地复垦和参加地票交易的政策。例如，规定地票交易中农民从所退宅基地得到的收入，每亩不低于9.6万元，如果低于这一水平，不足部分由政府补足。 在这种情况下，只要农户自愿将宅基地复垦，且复垦后的宅基地达到了耕地的标准，政府为了取信于民，就不能限制农户参与地票交易。如果地票供过于求，就只能由政府办的土地储备机构出面、按照地票交易保护价收购满足市场需求后多余的地票。即使根据前面的假设（转户进城农户的宅基地中有一半不适合耕作）计算，重庆每年地票供过于求达3万~4万亩，如果按照目前实行的最低交易保护价17.8万元/亩收购，土地储备机构一年的储备开支就达50亿~70亿元，而且至少连续支出5~7年。储备了10年内都卖不掉的20万~30万亩土地，对重庆市政府来说是一个很大的负担。与此同时，因为宅基地不适合耕作，重庆还有相当大比例的农户无法通过地票交易得到财产性收入。
　　
　　以上分析表明，来自地票交易的财产性收入是增加农民收入的渠道之一，但从重庆的情况来看，对这类收入的覆盖面和数量，不宜做不切实际的过高估计。
　　
　　慧择提示：地票交易有两个好处。第一，农村建设用地浪费问题得到了解决。第二，解决了城市建设用地紧张的矛盾，城市建设用地增加和农村建设用地减少挂钩，保证了城乡的建设用地总量不增加且耕地总量不减少。