国务院规范地方政府债务限额 限制为16万亿元

　　【摘要】日前，国务院下发《议案》，启动对地方政府债务限额管理，将地方政府债务限额限制为16万亿元。并且《议案》还将地方政府债务的债务率设置100%的警戒线，以防范政府债务危机风险。

　　十二届全国人大常委会第十六次会议8月29日表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》(下称《议案》)的决议，2015年地方政府债务限额锁定16万亿元，预计债务率为86%。

　　一年半增长40%
　　此次提请审议的2015年地方政府债务限额由2个数字相加而成，一个是最终甄别确认的2014年末地方政府债务余额，一个是2015年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额。
　　由于审计署的数据只是截至2013年6月，2013年下半年的增量债以及2014年全年的增量债都没有具体数据。财政部此前开展地方存量债务清理甄别，地方政府存在虚报的情况，这让债务规模一直扑朔迷离。据报道，从常务会讨论情况来看，很多常委在质疑截止到2014年底，地方政府存量债务为15.4万亿，是否覆盖全面？
　　财政部部长楼继伟介绍，这项数据为财政部会同国家发改委、人民银行、银监会等部门今年清理甄别出来的最新地方政府债务“箱底”。
　　除了15.4万亿的存量债务，《议案》中还提及截至2014年末的8.6万亿元地方政府或有债务，其中包括政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。也就是说，地方政府性债务总规模为24万亿。
　　审计署公告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务余额为10.8万亿，负有担保或承担一定救助责任的债务合计约为7万亿。此次公布截止到2014年底的地方政府存量债务这两项数据分别为15.4万亿和8.6万亿，也就是说，近一年半时间里增幅分别为42.6%和22.9%。
　　李奇霖分析称，一类债务大幅增长可能是增加2013年审计时本应纳入但未纳入的债务内容，但也意味着未来偿债压力有所增加。

　　债务率不超过100%
　　中国社科院此前公布2013年政府资产负债表显示，各级政府总资产112万亿，负债额56万亿，负债率为50%。
　　此次获批的《议案》明确将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。楼继伟向全国人大常委会做说明时表示，预计2015年末，全国地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控，但也有个别地区债务风险较高。
　　所谓债务率，为年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。IMF确定的债务率控制标准参考值为90%-150%。
　　对于地方政府而言，当年政府综合财力包括地方本级公共财政收入、中央对地方转移支付以及地方政府性基金收入等。
　　2015年中央和地方预算报告显示，2015年地方政府本级公共财政收入预计为8.5万亿，中央对地方转移支付为5.6万亿，地方政府性基金预计为4.5万亿，总计为18.6万亿。截止到2015年，地方政府债务限额为16万亿，两者相除也就是楼继伟所说的债务率约为86%。
　　北京政企合盈经济咨询中心李刚说，中国的负债率问题要客观看，地方政府的负债一部分在建设过程中转变为资产，负债作为产业发展支撑会转化为各种产能，带来现金流，但过度举债也会带来一定的风险。
　　为防范债务风险，全国人大财经委建议从严确定各项债务指标的警戒线水平，通过债务率、新增债务率、偿债率、利息负担率等多个指标，构建衡量和评价地方政府债务风险程度的指标体系。同时，要建立公开完善的地方政府债务考核评价制度，严肃的问责机制。
　　上海财经大学副教授郑春荣表示，地方债发行管理方式由每年发行额制度转变为年末限额制度，这是一个进步。

　　加快PPP发展
　　此外，为避免在建项目资金链断裂引发系统性风险，各地在建项目后续融资举借了一部分银行贷款。楼继伟说，对在建项目后续贷款中需要纳入地方政府债务的，由地方在2015年末地方政府债务余额16万亿元内调整结构解决。从2016年起，在建项目后续融资需求在确定每年新增地方政府债务限额时统筹考虑。
　　李奇霖称，债务结构调整暗示债务置换可能还有后续动作。在剥夺融资平台政府融资功能的过程中，部分在建项目的后续融资举借了银行贷款。“经过此次债务甄别的身份确认，地方政府债务的置换范围可能会进一步扩大，覆盖今年部分在建项目后续融资的银行贷款部分。”
　　国务院总理李克强在8月28日的国务院会议上强调，要创新投融资方式，通过设立专项基金、置换地方存量债务、发行企业债券、调整固定资产投资项目资本金比例等，提高地方和企业投资能力，推动公共设施建设等重大项目落地。
　　而此前一天的8月27日，楼继伟受国务院委托，作今年以来预算执行情况报告时透露，今年下达6000亿元新增地方政府债券和3.2万亿元地方政府债券置换存量债务额度。目前，第三批1.2万亿的额度已经下发到地方，基本能覆盖2015年到期的地方政府负有偿还责任的债务。
　　“今年地方政府偿债压力基本得到解决，融资平台公司压力更轻，这样就都有更多的精力去稳增长、做基建投资了。”李奇霖认为，未来15.4万亿地方债将通过置换的方式完成债务结构调整，供给压力还是存在。
　　李刚表示，债务限额限定死了，意味着地方政府举债不能超过红线，而固定资产投资作为托底经济增长的重要手段仍需发力，尤其是原有融资渠道收窄、新的举债融资机制尚未建立之时，重点项目基础建设需要大量资金，因此对PPP的需求会更大。“今年地方政府发布的PPP项目的规模已达数万亿，但是签约率低，当前急需要通过制度改进解决融资等举措推进PPP项目的落地。”

　　慧择提示：国务院下发《议案》，规范地方政务债务限额，规范地方政府举债行为，防止政府出现过度举债而造成的潜在财政金融风险。国务院限制地方政府债务限额，也有利于创新政府融资方式，加快PPP发展，为政务组织相关建设工程提供资金支持。