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老年长期照护服务机制建设的对策
更新时间：2012-06-12 09:44
【摘要】随着人口的老龄化，失智老人、失能老年和高龄老人的人数在日益增加，已经构成了相当大的规模；另外，纯老家庭数、独居老人数的不断增加，加剧了老年人对长期照护服务的需求。同时，由于基本养老金等收入水平偏低、服务市场价格偏高，大多数老年人目前还不具备依靠市场化运作来满足长期照护服务需求的经济能力。
目前虽然我国很多地方已经出台了作为一项社会保障内容的老年照护政策，但实施范围仅仅局限于贫困老人或者高龄老人，对贫困老年人和高龄老年人在满足长期照护服务需求方面发挥了重要作用；而对处于一般经济收入水平但经济承受能力较差的许多老年人没有相应的政策，只能依靠家庭和本人来解决这一问题。而且，贫困老年人和高龄老年人享受的政府补助标准偏低，难以充分满足他们在这方面的需求。为了解决这个日益突出的矛盾，提出以下几点建议。
1．确立以政府为主导的基本思路
建立老年长期照护服务机制的基本指导思想是，政府主导，社会组织等机构为主力，家庭等为重要参与者，实行市场化配置。
政府在建立健全制度方面应该发挥主导性作用，如在社会照护救助和社会照护保险等制度层面的建设只能依靠政府，但也要避免政府在该领域承担无限责任的问题。
老年长期照护服务更多的是属于一种“服务行业”，具体的服务工作需要大量的社会组织来承担，长期照护服务的直接提供主体应该是各种类型的社会组织，但社会组织仅仅是在微观层面的管理和服务的提供，宏观管理责任应该是由各级政府来承担。
坚持以政府主导、社会组织等机构为主力的基本方针并不排斥家庭的责任，家庭人员与社会组织一样，是其自家老年人长期照护服务的主要提供者之一，这是为了明确家庭与政府、社会组织等机构之间在老年长期照护服务上的合作与分工。
同时，应该建立政府责任与市场化之间的合作与分工。实行市场化配置的目的是为了通过引进市场竞争机制来提高长期照护服务的质量和管理效率。市场竞争机制主要是在微观层面，尤其是在社会组织和家庭等提供服务上发挥作用。
2．从“顶层设计”的思路来建立老年人长期照护服务机制
由于老年人长期照护服务机制是一项非常复杂的工程，它的建立涉及到卫生部门、民政部门以及人力资源和社会保障部门等许多政府部门和行业部门，必须依靠“顶层设计”的思路才能从根本上解决该问题；否则，很难推动这项工作的展开。
具体来说，应该由国务院直接牵头，而非某一政府部门。老年长期照护服务包括生活照护和医疗照护，养老设施又可以分为养老院和护理院，它们分别属于卫生部门和市民政部门管辖的领域；社会照护救助、社会照护保险和商业照护保险属于三种不同性质的制度，又分属于不同的政府主管部门。
3．针对不同收入水平的老年人，建立不同制度来应对老年人的失能失智风险
第一，为贫困老年人建立一个独立的社会照护救助制度，资金全部由财政负担。目前，我国还没有设立一个单独的社会照护救助制度，这不仅是我国社会救助体系不完善的一个具体表现，而且有些地方为贫困老年人、低收入老年人提供的各种照护服务政策是包含在养老服务尤其是居家养老服务政策之中，并属于社会福利政府部门主管，可谓是名不正言不顺。
第二，为非贫困老年人建立社会照护保险制度，资金实行财政、单位和个人三者共同负担，它是一种社会保险制度，实行强制性参加。
第三，鼓励较高收入水平的老年人参加自愿性的商业照护保险制度，资金由个人负担，以便提高他们的保障水平。通过这三个制度的建立，分别为不同收入水平的老年人提供相应的照护服务，避免政府承担无限责任和家庭无责任等问题的发生。
4．根据不同的失能失智程度，实行分类区别对待的原则
第一，对失能失智程度较高的老年人，应通过相应制度给予事后性保障，如通过机构养老来解决他们的生活和医疗上的问题，养老院等机构应该优先满足这些老年人的入住需求。要实现上述目标，需要政府出台相应的政策来规避目前存在的养老院不愿收住失能、失智程度较高老年人的问题。第二，对失能失智程度较轻的老年人，主要是以预防为主，防止他们失能、失智程度的加重，从而减少整个长期照护服务费用的支出。因此，必须建立事前预防和事后保障相互结合的机制，这也是许多国家长期实践所证明的成功经验。
5．建立以居家+社区为主、其他机构为辅的长期照护服务机制
第一，对生活基本能够自理、基本不需要照护的老年人，应主要采用居家照护和社区照护。第二，对大部分或者完全失去生活自理能力的老年人，则应主要采用民政养老机构给予服务与照护。第三，对患有疾病而导致生活不能自理的老年人，则主要应由老年护理院、专科性或者综合性老年医院提供服务和照护。
6．建立服务从业人员的责任与待遇相对等的机制
目前的照护服务人员无论从数量还是质量方面都不能满足当前城乡老年人的照护服务需求。当前的居家照护服务人员主要由两部分组成：一部分是由民政部门经过短期培训，组织的下岗再就业人员和部分失业人员及外来务工人员；还有一部分照护服务人员是直接通过市场雇佣的，即“保姆（家政）”，来源多为劳务市场或亲朋辗转介绍，基本没有经过老年照护方面的职业训练，一般仅能提供生活照料，且多为私人自由雇佣，几乎不签订规范的劳动合同，难以保证提供充足、专业的照护服务。因此，如何建立专业化、高素质的照护服务人员队伍，是当前发展老年照护服务事业发展壮大的主要课题。
【慧择提示】阻碍老年人长期照护服务发展的另外一个最大难点是，长期照护服务人员的来源不足以及照护服务人员队伍不稳定的问题。由于老年人长期照护服务工作责任性大、风险高，但工资福利待遇低、社会地位低，所以很多人不愿意从事该项工作。只有建立了与服务从业人员的高风险、大责任相对应的较高工资福利待遇，而较高的工资福利待遇又需要从业人员具备较高的素质与技能，提供优质服务。只有这样，才能从根本上解决从业人员不足的问题，真正实现服务从业人员的专业化和职业化。
目前虽然我国很多地方已经出台了作为一项社会保障内容的老年照护政策，但实施范围仅仅局限于贫困老人或者高龄老人，对贫困老年人和高龄老年人在满足长期照护服务需求方面发挥了重要作用；而对处于一般经济收入水平但经济承受能力较差的许多老年人没有相应的政策，只能依靠家庭和本人来解决这一问题。而且，贫困老年人和高龄老年人享受的政府补助标准偏低，难以充分满足他们在这方面的需求。为了解决这个日益突出的矛盾，提出以下几点建议。
1．确立以政府为主导的基本思路
建立老年长期照护服务机制的基本指导思想是，政府主导，社会组织等机构为主力，家庭等为重要参与者，实行市场化配置。
政府在建立健全制度方面应该发挥主导性作用，如在社会照护救助和社会照护保险等制度层面的建设只能依靠政府，但也要避免政府在该领域承担无限责任的问题。
老年长期照护服务更多的是属于一种“服务行业”，具体的服务工作需要大量的社会组织来承担，长期照护服务的直接提供主体应该是各种类型的社会组织，但社会组织仅仅是在微观层面的管理和服务的提供，宏观管理责任应该是由各级政府来承担。
坚持以政府主导、社会组织等机构为主力的基本方针并不排斥家庭的责任，家庭人员与社会组织一样，是其自家老年人长期照护服务的主要提供者之一，这是为了明确家庭与政府、社会组织等机构之间在老年长期照护服务上的合作与分工。
同时，应该建立政府责任与市场化之间的合作与分工。实行市场化配置的目的是为了通过引进市场竞争机制来提高长期照护服务的质量和管理效率。市场竞争机制主要是在微观层面，尤其是在社会组织和家庭等提供服务上发挥作用。
2．从“顶层设计”的思路来建立老年人长期照护服务机制
由于老年人长期照护服务机制是一项非常复杂的工程，它的建立涉及到卫生部门、民政部门以及人力资源和社会保障部门等许多政府部门和行业部门，必须依靠“顶层设计”的思路才能从根本上解决该问题；否则，很难推动这项工作的展开。
具体来说，应该由国务院直接牵头，而非某一政府部门。老年长期照护服务包括生活照护和医疗照护，养老设施又可以分为养老院和护理院，它们分别属于卫生部门和市民政部门管辖的领域；社会照护救助、社会照护保险和商业照护保险属于三种不同性质的制度，又分属于不同的政府主管部门。
3．针对不同收入水平的老年人，建立不同制度来应对老年人的失能失智风险
第一，为贫困老年人建立一个独立的社会照护救助制度，资金全部由财政负担。目前，我国还没有设立一个单独的社会照护救助制度，这不仅是我国社会救助体系不完善的一个具体表现，而且有些地方为贫困老年人、低收入老年人提供的各种照护服务政策是包含在养老服务尤其是居家养老服务政策之中，并属于社会福利政府部门主管，可谓是名不正言不顺。
第二，为非贫困老年人建立社会照护保险制度，资金实行财政、单位和个人三者共同负担，它是一种社会保险制度，实行强制性参加。
第三，鼓励较高收入水平的老年人参加自愿性的商业照护保险制度，资金由个人负担，以便提高他们的保障水平。通过这三个制度的建立，分别为不同收入水平的老年人提供相应的照护服务，避免政府承担无限责任和家庭无责任等问题的发生。
4．根据不同的失能失智程度，实行分类区别对待的原则
第一，对失能失智程度较高的老年人，应通过相应制度给予事后性保障，如通过机构养老来解决他们的生活和医疗上的问题，养老院等机构应该优先满足这些老年人的入住需求。要实现上述目标，需要政府出台相应的政策来规避目前存在的养老院不愿收住失能、失智程度较高老年人的问题。第二，对失能失智程度较轻的老年人，主要是以预防为主，防止他们失能、失智程度的加重，从而减少整个长期照护服务费用的支出。因此，必须建立事前预防和事后保障相互结合的机制，这也是许多国家长期实践所证明的成功经验。
5．建立以居家+社区为主、其他机构为辅的长期照护服务机制
第一，对生活基本能够自理、基本不需要照护的老年人，应主要采用居家照护和社区照护。第二，对大部分或者完全失去生活自理能力的老年人，则应主要采用民政养老机构给予服务与照护。第三，对患有疾病而导致生活不能自理的老年人，则主要应由老年护理院、专科性或者综合性老年医院提供服务和照护。
6．建立服务从业人员的责任与待遇相对等的机制
目前的照护服务人员无论从数量还是质量方面都不能满足当前城乡老年人的照护服务需求。当前的居家照护服务人员主要由两部分组成：一部分是由民政部门经过短期培训，组织的下岗再就业人员和部分失业人员及外来务工人员；还有一部分照护服务人员是直接通过市场雇佣的，即“保姆（家政）”，来源多为劳务市场或亲朋辗转介绍，基本没有经过老年照护方面的职业训练，一般仅能提供生活照料，且多为私人自由雇佣，几乎不签订规范的劳动合同，难以保证提供充足、专业的照护服务。因此，如何建立专业化、高素质的照护服务人员队伍，是当前发展老年照护服务事业发展壮大的主要课题。
【慧择提示】阻碍老年人长期照护服务发展的另外一个最大难点是，长期照护服务人员的来源不足以及照护服务人员队伍不稳定的问题。由于老年人长期照护服务工作责任性大、风险高，但工资福利待遇低、社会地位低，所以很多人不愿意从事该项工作。只有建立了与服务从业人员的高风险、大责任相对应的较高工资福利待遇，而较高的工资福利待遇又需要从业人员具备较高的素质与技能，提供优质服务。只有这样，才能从根本上解决从业人员不足的问题，真正实现服务从业人员的专业化和职业化。
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