2007年保险保障基金制度的作用与变化评析

　　保险保障基金制度与保险监管存在紧密联系，同时也是保险市场退出机制的关键性制度。第一，保险保障基金制度可以看作是对保险监管自身行为导致的后续问题的解决方案之一。保险公司破产并不是保险监管造成的，保险保障基金实质上是保险监管的补充和延伸，是一种保险业风险处理的应急机制。第二，随着保险业的快速发展及保险业的外部环境的变化，保险经济全球化、金融一体化，保险公司面临的风险和破产的可能性也并没有降低，而是在增加。在正常的市场经济条件下，保险公司的破产是可以接受的，前提是必须有制度（如保险保障基金制度）保障其破产后保单持有人的利益。换个角度思考，没有破产的保险市场无疑会增加保险公司的道德风险问题，同时也说明了保险保障基金制度的引入可以起到完善退出机制、健全保险市场的作用。

　　保险保障基金是由保险公司缴纳形成，在保险公司被撤销、被宣告破产等情形下，用于向保单持有人或者保单受让公司等提供救济的法定基金。2005年初，我国《保险保障基金管理办法》开始正式施行。2007年5月底，我国首次动用超过16亿元的保险保障基金，处理新华公司的股东问题，购买其所持新华人寿的股权。2007年底，有消息称有关决策部门已经原则上同意中国保监会设立保险保障基金管理公司，注册资本金1亿元，最有可能的来源是保险保障基金。有学者称独立法人机构有利于基金管理专业化，提高基金筹集、运用的效率，此外，还能获得一些特别的融资职能。以上充分说明，我国保险保障制度的发展正在逐步步入正轨。

　　本文拟通过对比国际上其他国家的保险保障制度来对此问题进行相关探讨。

　　在美国，保证基金一般由各州保险监管部门设立，并分别设立寿险和非寿险两个独立的保证基金，某些州还为特定险种建立了附加保证基金。两个基金之间是相互独立的，不能互相资助，但某些基金可以借贷，政府对这些基金不提供任何担保。无论是寿险基金，还是非寿险基金，都同时适用于企业和个人，不论破产保险公司是在哪个州注册的，只要被保险人或责任险的索赔人是本州居民，都可以从本州的基金中领取补偿，而对于购买在本州注册的保险公司产品的其他州的被保险人，在保险公司破产后，本州的保证基金不需履行补偿义务。对于破产的保险公司，可以由别的公司全部或部分购买，也可以参加重建计划。如果破产公司选择重建，则不参加重建计划而退保的被保险人会被大幅度削减退保金，一般削减比例在20％到30％之间。

　　英国的做法是通过建立“保单持有人保护委员会”的模式来为破产保险公司的保单持有人提供补偿的，因寿险公司和非寿险公司的差异在保障金的收取上存在区别。保单持有人保护委员会由保险业和消费者的代表组成，委员会有权每年对所有在英国开展保险业务的保险公司收取不超过当年纯保费l％的费用建立保险保证金。当保险公司发生资金困难或处于破产清算时可以动用保险保证金。资金困难包括两种情况：法院发布了保险公司停业的命令；保险公司正在与债权人就解决财务纠纷达成某种妥协。保险保证金费用的收取并不是年年进行的，而是委员会根据英国保险市场的经营和风险等因素来综合决定收取时机和收取费率。

　　此外，新加坡在新修订的保险法中也增加了建立投保人保护基金的条款，用此项基金在未来“赔偿因在新加坡注册的保险机构无法履行责任而遭受损失的投保人和索赔人”。这项条款既适用于强制保险，也适用于人寿保险。基金的来源是由保险监管局向各家保险公司收税。

　　我国台湾地区分设财产保险安定基金和人身保险安定基金。安定基金的主要用途包括：第一，对经营困难保险业的贷款；第二，保险业因经营不善，或因合并或变更组织，致遭受损失时，请求基金予以低利抵押贷款；第三，保险业丧失清偿能力后，其被保险人凭借有效保单所得为之请求未能获赔部分，向安定基金请求偿付。

　　我国保险保障基金制度建立于2005年，一方面，该制度是结合我国保险业的发展状况，充分借鉴国际先进经验而出台的；另一方面，这一制度在我国开展为时尚短，制度本身也需要进一步结合我国实际与保险业发展不断调整和完善。保监会此次动用16亿元保障基金干预新华事件，表面上看是一般保险保障基金作用效力的发挥，实则为实行监管权力，维护保险市场秩序的举措。况且，从保险保障基金的本质分析，其存在的直接意义就是为了分散保险市场无法分散的风险，出于将风险尽可能早地控制、防患于未然的考虑。根据《保险保障基金管理办法》，保监会实施这一行为的判断可能在于这次事件会造成“保险业面临重大危机并可能严重危及社会公共利益和金融稳定”的局面。

　　上述事例给我们的启示如下：第一，保险保障基金制度不仅仅是保险公司破产时才会介入的，而是当公司的行为和经营可能造成行业危机时就会应用。第二，就保险公司经营而言，并不是不扰乱保险市场竞争秩序监管部门就不会出现，而是要求公司应先做到“独善其身”。第三，保险监管和保险保障基金制度并不是独立的，而是相辅相成、共同执行来促进我国保险市场发展和完善的制度体系。

　　此外，随着保障基金管理公司的设立，原先设置的保障基金理事会和保障基金管理处都可能被撤消，将其职能并入保障基金公司。这种组织架构的改变是否会对保障基金的运行及我国保险市场的发展构成影响，现在仍不得而知。但是，可以确定的是，这种越来越正规、透明的管理模式会促进我国保险市场化建设的深入以及相关制度、法律体系的快速健全。

　　最后，保险保障基金作为保险业“最后的安全网”，还有一项职能就是能够增强我国保险市场的活力。我国特殊的保险发展历史决定了现阶段“寡头为主，大中小保险公司共存”的特殊的市场结构。一直以来，我国保险市场上各种市场行为对具有领导地位的保险公司的依赖较重。保险保障基金制度的逐步完善和健全可以确保我国保险市场竞争向良性方向发展的转化。因为作为保险公司经营失败的依靠，保障基金制度确保中小规模的保险公司经营者在制定发展战略时，可以和大公司放手一搏。这样一来无疑对改善现阶段我国保险市场的竞争模式与市场格局具有积极的促进作用。