洪灾频发呼唤洪水保险

　　洪涝灾害频发造成巨大损失

　　按联合国开发计划署的标准，我国是世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家之一。近10年来，自然灾害每年给我国造成的经济损失都在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次，其中洪水灾害带来的损失约占超过50%。今年以来，全国有22个省(自治区、直辖市)发生不同程度的洪涝灾害，全国农作物洪涝受灾1.45亿亩，受灾人口1.39亿人，直接经济损失759亿元，其中水利工程损失130亿元。

　　2007年7月10日，安徽淮河全线超警戒水位，千里淮河第一闸的淮河王家坝闸在12年来第15次开闸放水。这次蓄洪造成181平方公里的蒙洼蓄洪区直接经济损失达1.2亿元，内涝造成的农业损失更是超过了3个亿。温家宝总理在王家坝视察淮河防汛工作时承诺，淮河行蓄洪区的灾民将得到国家最高标准的补偿。但是与损失规模相比，即便温家宝总理所说的按照国家最高标准的补偿承诺能顺利兑现，农民所能得到的补偿仍然是杯水车薪。由于没有保险来“转嫁”风险，目前几乎所有农作物的损失都沉甸甸地压在农民的肩上。与城里人可以购买多种保险来降低可能遭遇的风险不同，看老天爷脸色吃饭的农民却一直没有一个完善的保险体系。在一场场天灾面前，他们除了自己的双手和社会、政府的救济，就没有别的指望，政府财力又很有限，在天灾面前，最有可能成为农民强有力保障的就是洪水保险。

　　通过保险来帮助农民分散风险，在我国早就开始有过尝试。洪水保险属于农业保险的一个分支。我国于建国初期即开设了农业保险，20世纪70年代停止了该项业务。1982年，恢复办理农业保险业务以来，这一险种长期就处于不景气状态。我国农业保险的险种数目也在不断减少，由最多时候的60多个险种，下降到目前不足30个。据统计，1982年至1999年间，全国农业保险赔付率为88%。而自从1996年我国保险业实行商业化经营后，这一险种就几乎处于瘫痪状态。农业保险“三高三低”(高风险、高成本、高赔付和低保额、低收费、低保障)的特性使其经营往往陷入到一个恶性循环中：保险公司越是亏损就越不愿意开展业务;越是亏损就越要提高费率;而费率提高后，农民又无力投保，遇到灾害时受到的损失也就越大，就越没有能力投保。

　　一些国家洪水保险的成功经验为我们提供了很好的参考。从美国、西班牙、法国、印度等国家的实践经验来看，实施洪水保险不仅能够快速、高效、公平的对灾民进行补偿，并对洪泛区和行蓄洪区的管理取得了较好的成绩，同时开展洪水保险也提高了洪灾多发区人们的防洪意识，进而降低了洪水灾害的损失。总之，从国际经验来看，成立洪水灾害基金，建立洪水保险制度是一种减少洪灾损失及对灾民补偿的可选途径。

　　国外洪水保险的实践

　　目前国际上由政府主导的洪水保险有四种主要模式：美国、日本、法国、新西兰。从这些国家灾害保险的经验看，许多国家都是采取公、私合作的保险模式，也就是在政府主导下，与保险公司共同推动。同时配合许多保险条款的配套措施，以推动防灾、减灾活动的进行。如美国正式将洪水保险由自愿性改为强制性，并成立了防洪保险基金。

　　在各国灾害保险制度中，政府都发挥着重要的作用。因为制度的建立往往需要立法规范，不只是针对体系的建立、保单的内容、承保的方式、洪灾风险区的划定、洪灾发布，都需要通过政府部门进行。此外，政府不仅是制度的建立者，更要担负资金交易安全和监督保险公司偿付能力的责任。另外，在资金的捐助、风险的分摊上，政府也具有独特的地位：以日本为例，为避免保险公司承担资金的不足，政府除了负责再保险分摊外，在融资方面也给予支持。由于自然灾害的理赔十分可观，保费的累积要达到一定能量，需要很长一段时间，因此，成立灾害保险基金是必要手段。美国、法国与新西兰的灾害保险基金，由政府筹措财源，作为未来发生天然灾害损失时理赔之用。日本模式，则由民间筹措资金。

　　美国、法国及新西兰，对于被保人灾害预防措施有所要求，被保人必须符合相关规定，才能获得保单。在美国的国家洪灾保险计划中，是由中央提供地方政府洪灾保险，地方政府必须执行配合措施，包括：1.通过土地使用管制法，使新建物构筑于低灾害潜势区;2.同意FEMA的风险管理方法及步骤、加强法令执行能力并改善灾害应变预防措施;3.通过土地使用管制法令并执行减灾计划，才能获得保险。关于给付责任限额的部分，四个国家分别采取不同方式，美国是依照灾害风险图的划定，对于不同使用型态的建筑物，制定不同给付责任限额;法国是采取政府保证，没有责任上限;日本是对每次损失理赔金订定上限;新西兰亦采取政府保证，但不动产给付责任限额上限为10万新币，动产为2万新币。其中法国与新西兰制度，政府的无限额保证获得了相当高的评价。由于经营安全的考虑，各国大多进行多层次的再保险，避免灾害发生保险业者资金不足造成破产，使灾害保险可持续经营。为确保保险业者能进入再保险市场，法国与日本制度提供再保险的保障;法国保险公司可向民营再保险或CCR购买再保险，日本制度要求保险公司，必须向JER 办理再保。

　　与这些政府主导的模式不同，英国的洪水保险属于以保险公司为主导的保险模式。采用的保险模式是以市场化为基础，即政府与保险行业建立战略伙伴关系，签订了一份‘协定”，该协定规定了政府和保险业在应对洪水灾害中各自所承担的责任;政府承诺继续建立有效的防洪工程体系，以使保险损失控制在可以承受的范围之内，而保险行业自愿将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，业主可以自愿在市场上选择保险公司进行投保，保险公司通过再保险进一步分散风险。按“君子协定”规定确定的洪水保险模式经半个世纪的实践证明是成功而且有效的，洪水风险的财产比例约为10%，而家庭财产保险的市场渗透率基本保持在75%与95%之间，保证了洪水风险在较大范围分散、投保保费的较低水平和洪水保险的持续提供。

　　从上述各国经验看，无论是政府主导还是市场主导的洪水保险，都必须通过政府与民间业者共同合作才能达成。单就市场机制而无政府配套、管制措施，或单就政府而无民间资金投入，都无法建立完善的灾害分摊机制，此时公私合作机制将是较为可行的模式。因此，制度的建立，考虑的因素不仅只是政府执行的方便，更应考虑保险公司的接受度与对政府责任的期望。

　　我国开展洪水保险的实践与理论探讨

　　我国自20世纪80年代初恢复保险业以来，对洪水保险并进行了多种形式的尝试，积累了一定的经验和教训。这些尝试包括中国人民保险公司商业性财产保险和水利工程保险、由国家补贴的淮河行蓄洪区保险、民政部的政策性农村救灾保险、浙江海塘保险等。2005年7月国务院修改并重新颁布的《中华人民共和国防汛条例》的第六章第41条明确规定，对蓄滞洪区逐步推行洪水保险制度。目前国家水利部正在进行全国洪水风险图的制作，试点工作已经开始展开，为下一步推行洪水保险奠定了基础。

　　但是当前在全国推行洪水保险仍然存在不少难题，如我国至今没有洪水保险方面的立法，保险机构在没有政府强力推动的情况下也不愿意做这种赔本的买卖。从目前的情况看，在我国洪水保险的实践上，政府及保险公司亟待解决的课题主要有：洪水保险立法或政策支持力度欠缺，从国际的经验看，政府的强力推行是洪水保险成功实施的重要前提;洪水保险的受众逐利意识强而转移风险意识弱;洪水保险精算碍于资料缺失而致精确率降低;洪水保险的投保群体经济承担能力较低;国家洪水保险基金具体注资额度尚需探讨等。我国推行洪水保险需要开展的工作主要有：编制全国范围的洪水风险图和研究洪水保险实施后可能的滋生问题等。大多数学者都主张应制定洪水保险法规，还有不少学者提出要专门设立国家洪水保险局。对我国洪水保险的研究和开展还有许多问题需要解决，从立法，到保险费率的厘定，保险机制的选择等都尚需要研究和完善。从这点看，我国洪水保险的实施仍然任重而道远。