老龄化社会需要建立多支柱养老保障体系

　　【摘要】养老保障体系经过多年的建设，现已不断完善，这使得居民可以享受养老保险待遇。但是由于我国老龄化社会的到来，社会养老负担加重，使得居民养老成为人们关注的重点。那么面对这种情况，我国应该怎么做呢？下面就由国家行政学院公共管理教研部副教授、博士叶响裙为大家解答。

　　老龄化社会需要建立多支柱养老保障体系
　　统计数据表明，我国现有人口13．4亿，其中60岁以上人口占总人口比例的13．3％，65岁以上人口占总人口比例的8．9％。预计到2050年，60岁及以上人口将超过4亿，占总人口比例超过30％。我国人口老龄化的突出问题，对社会保障体系的可持续发展提出了严峻挑战。
　　为应对老龄化危机，我国政府已适时对原有的退休制度进行了改革，实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。其中，社会统筹部分采用现收现付的筹资模式，用于供养年老一代；个人账户部分采用基金积累制，用于参保的在职人员未来的养老保障。然而，在实际运行中，我国各级政府采用的是个人账户与统筹账户的混账运营模式，社会统筹与个人账户两部分之间没有隔离。由于全国大多数省市统筹部分养老金当期收不抵支，因此，为保证当期养老金的按时足额发放，在财政补贴之外，这些地方还会挪用参保职工个人账户的资金，这就产生了个人账户的空账问题。
　　中国社科院的研究表明，即使采用了“寅吃卯粮”的策略，我国城镇职工养老替代率仍然由2002年的72．9％下降到2005年的57．7％，到2011年甚至降至50．3％，而国际劳工组织提出的养老金替代率最低标准为55％。
　　要有效应对老龄化危机，确保老年人的养老保障保持在合理水平，就要建设多支柱的养老保障体系。所谓多支柱主要包括三个部分：一是公共养老金体系；二是企业年金计划；三是个人自愿性储蓄。企业年金与个人自愿性储蓄这两大支柱能在公共养老金基础上再增加20％至30％的替代率，使老年人退休后工资替代率水平达到80％以上。实践证明，建设多支柱的养老保障体系是有效应对老龄化问题的必然选择。譬如美国，除公共养老体系外，还建立了企业年金计划和个人自愿性储蓄计划，目前这两大支柱己覆盖了大多数在职人员，切实提高了美国人退休后的养老保障水平。
　　为提升民众养老待遇，也为分散、化解社会养老保障体系的压力，我国养老保障制度在实现从现收现付制向部分积累制转轨后，需要大力推进企业年金与个人自愿性储蓄等养老保障体系多支柱的建设。

　　加快推动养老保障第二、第三支柱的建设
　　当前，政府亟须推出相关政策举措，加快推动养老保障第二、第三支柱的建设。随着老年人口占比持续攀升，我国基本养老保险金的支出压力倍增，替代率水平持续下降，仅仅依靠基本养老保障，难以保证老年人口的生活待遇不下降。显然，大力发展企业年金与个人自愿性储蓄计划，对于实现养老责任从国家向企业与个人的过渡，分散社会养老风险，减轻财政负担将起到举足轻重的作用。
　　我国在2004年出台《企业年金试行办法》后，企业年金制度正式开始实施。我国企业年金制度参考的是美国的 “401k计划”，由企业和个人共同缴费建立，企业年金缴费可以在税前列支。但是，我国企业的税收相对较重，社会保障等税外费用的征收进一步加重了企业负担，导致无论从参加企业规模、还是参保职工人数以及基金总量来看，企业年金总体实力比较弱小，远不能起到第二支柱应起到的作用。
　　企业年金具有自愿性，相关政策特别是税收政策的影响至关重要。在我国国力持续增强、税收大幅增长的形势下，适当调整国民收入分配比重，侧重于改善民生是大势所趋。为促进企业年金发展，政府除要明确企业年金的税前列支等条件外，对于实施企业年金达到一定标准的企业可采用税收优惠政策。在年金缴费基数方面，要较大比例地提高标准。目前我国只对企业缴纳年金费用在工资总额4％以内的部分进行税前列支，而美国的企业年金免税比例最多可达员工工资的25％。此外，需要考虑制度的灵活性，提高职工参与的积极性。如在年金支出方面，允许为企业年金参与人提供临时贷款，以解决其应急之需。
　　个人自愿性储蓄作为养老保险的第三支柱，是一种居民自愿参加的养老储蓄。按照美国现行规定，所有70岁以下且有收入者都可以开设个人退休账户，为鼓励个人自愿性储蓄，个人缴纳养老金部分及其投资收益都推迟至领取时才需缴税，每年每人向个人退休账户注入的免税资金最多不超过2000美元。
　　我国目前没有鼓励个人自愿性储蓄养老的政策，对个人缴费部分也没有税收减免。为鼓励个人自愿性储蓄，建议单独设立个人自愿性储蓄养老账户，该账户与社会养老保障的个人账户相互隔离，所得收益一并记入自愿性储蓄账户，员工退休后按账户内储蓄养老金一次取出或分次提取。在个人储蓄免税方面，需要制定合理的自愿性储蓄免税标准，目前看每年缴费8000元作为免税上限较为合理。

　　改革投资运营体制 实现养老金的保值增值
　　我国社会保障体系的养老金管理分散在2000个统筹单位，各单位遵循安全第一的原则，资金的投资运营十分低效。2013年年末，全国社保基金资产总额47727亿元，用于债券投资、委托运营、协议存款的资金总额1996亿元，仅占基金资产总额的4．18％，绝大部分资金躺在银行账户里获取极低收益，养老金投资的低收益率很难应对通货膨胀的贬值风险。要实现养老金的长期保值增值，不仅仅要建立多支柱的养老保险体系，还必须改革现有的养老金投资运营体制。
　　社会养老保障体系中的统筹部分为广大民众提供基本的养老保障，目前这部分总体上虽有一定结余，但是实际上只有东南沿海少数富裕省市有结余，大部分省市当期养老金收不抵支，如2013年有19个省的养老保险基金收不抵支。随着老龄化进程加快，大多数地区统筹资金会面临越来越大的支付压力。我国《社会保险法》明确规定，“稳步提高各项社会保险统筹层次，实现基础养老金全国统筹。”为更好地发挥社会保障收入再分配的功能，为全体国民提供稳定可靠的基本养老保障，统筹部分的养老金应尽快实现全国统筹，各地资金结余应该统一上缴中央，由社会保障部集中管理，相关资金不宜进行投资，国家可专门针对统筹结余资金发售特别国债，按中长期国债平均收益率水平支付收益。
　　社会养老保障的个人账户、企业年金及个人自愿性储蓄，都是属于个人的养老权益，用于民众未来的养老保障。这些养老保障计划实行基金积累制，需要考虑进行长期投资，实现养老基金的保值增值。
　　国际上个人账户资金管理主要有三种模式：新加坡的中央公积金模式、智利的私人养老基金模式与美国的基金会模式。新加坡的中央公积金模式由政府直接管理，投资收益率相对较低；智利的个人养老金账户由个人自主选择私人养老基金管理公司进行投资运营，尽管取得了较高收益，但是管理成本过高；美国的基金会模式则是由雇主等设立基金会，再由基金会选择外部基金公司进行投资运营，这种模式既充分发挥了市场竞争机制的作用，又避免了过高的管理成本，比较适合我国国情。
　　对于我国社会保障个人账户部分的投资管理，首先要做实个人账户。只有做实个人账户，才能实现社会养老保障制度改革的初衷，通过个人账户的长期积累应对未来老龄化危机。具体可探索多种筹资的方式：中央财政拨款、将部分国有资产股权划拨充实社会保障基金、提高国有企业利润上缴比例等。其次，建议以省为单位成立基金会，对个人账户进行统一管理与投资运营，各省基金会通过市场化方式选择外部基金公司进行投资运营管理。由国家成立养老金管理局对各省基金会进行统一监管，国家通过建立省级基金会激励机制，奖优罚劣。例如，针对投资收益率排名靠后的基金会所管理的基金，可以按一定比例划拨到排名靠前的基金会进行管理。
　　对于企业年金的投资管理，建议由企业或行业自主设立的基金会进行管理，基金会通过市场化方式选择基金公司进行投资运营。实际上，从2005年8月认定第一批企业年金基金管理机构起，企业年金市场化运营已超过8年，平均投资收益率达到8．32％，尽管年金市场规模仍然偏小，但良好的运行机制值得向全社会推广。
　　个人自愿性储蓄计划归属于个人所有，从国际经验看，个人自主投资的收益率往往差强人意，建议让个人拥有投资自主权，可以通过政策引导个人将自愿性储蓄账户的投资运营委托基金公司或者基金会等机构完成。
　　综上所述，大力支持企业年金与个人自愿性储蓄，引入市场竞争机制确保养老金长期保值增值，实现养老金的多支柱协同发展，对我国养老保障体系的可持续发展至关重要：一方面，多支柱养老保障体系可以分散社会风险，从而有效降低政府与社会养老保障体系的负担；另一方面，通过拓展养老金筹资来源，提升养老金替代率，保证民众养老的福利水平，年轻一代也不必再担心“无钱养老”。

　　慧择提示：综上所述可知，当前，我国亟须加快养老保障多支柱的建设，积极探索养老保障基金保值增值的途径，从而有效化解未来的老龄化危机。此外，还要加快推动养老保障第二、第三支柱的建设，改革投资运营体制，实现养老金的保值增值。