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存款保险制度受到央行支持
更新时间：2013-11-25 15:12
【摘要】银行并不像大家想象的如此安全，实际上银行也会面临破产的可能。因此国务院正在加紧制定《存款保险条例》，存款保险制度有望年内出台。
尽管我国早在1993年12月发布的《国务院关于金融体制改革的决定》中就明确指出，“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”，但时至今日，我国仍是少数尚未建立存款保险制度的国家之一。图个安全与省心，这是很多人选择将钱存入银行的重要理由。不过很快，将不得不重新审视这一问题了。
在十八届三中全会强调要“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”后，有关“存款保险制度最早年内出台”的消息也在业界掀起波澜：存款保险制度的启动，意味着政府将不再为储户的存款“兜底”了……
从世界范围看，很多国家和地区都已经实施了存款保险制度。原因在于，如果银行出现破产，那么就可能产生负的外部效应，有时甚至会导致整个金融体系崩溃，因此在制度设计上，它们将存款保险与最后贷款人、支付清算保障、银行审慎监管等一道作为维护金融稳定的主要措施。 尽管我国早在1993年12月发布的《国务院关于金融体制改革的决定》中就明确指出，“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”，但时至今日，我国仍是少数尚未建立存款保险制度的国家之一。
存款保险制度今年是否会出台，兴业银行首席经济学家鲁政委对此显得十分乐观。“我觉得年内应该会出，因为这被列入今年利率市场化改革的任务之中了。”他说。
笔者注意到，国务院今年5月批转发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》要求推进制定存款保险制度实施方案，建立健全金融机构经营失败风险补偿和分担机制，形成有效的风险处置和市场退出机制，并责成央行、银监会和财政部等负责。
对于存款保险制度，央行态度一直颇为积极。
去年3月，央行行长周小川曾撰文称，当前建立存款保险制度的条件已基本具备，要抓紧研究完善方案，择机出台并组织实施。今年5月，央行又在发布的《中国金融稳定报告（2013）》中指出，当前，存款保险制度的各方面条件已经具备，实施方案经过反复研究和论证，各方面已形成共识，可择机出台并组织实施。
当然，除了表态，央行也着实在做一些具体的事务。今年10月，央行与美国联邦存款保险公司在北京签署《关于合作、技援和跨境处置的谅解备忘录》，涉及多个领域的信息共享、对话交流与政策协作。其中，存款人保护也被列入其中。而这让业界猜测，央行在借鉴美国模式推进中国的存款保险制度建设。这样一种判断并非没有根据。实际上，6年多之前，上述双方就曾在金融服务、存款保险、促进银行业稳健经营等相关领域签署谅解备忘录。
美国联邦存款保险公司（FDIC）拥有运用存款保险基金处置问题和倒闭银行的广泛权力，可以通过“收购与承接”等多种手段，对被处置银行的资产、债务进行多种组合处置，并严控处置成本。值得注意的是，2010年7月美国通过的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》大幅拓展了FDIC的功能，让其与美联储共同构成美国系统性风险防范和处置机制。
在学界，有一种颇为流行的看法认为，我国应该将存款保险机构作为一种特殊金融机构归入央行监管。对此，一些学者也提出不同的看法：“如果由央行直接监管存款保险机构，不仅与央行的职能不协调，还将牵扯央行的许多精力，比如制定与存款保险机构业务相关的一系列规章制度，进行日常监管活动，甚至还要在其内部新设监管机构等。更重要的是，这些监管也可能与银监会、保监会等的监管不协调而引致新问题发生。” 不过，如果联系今年8月国务院关于同意建立金融监管协调部际会议制度的批复来看，这或许有助于解决上述难题。因为根据批复的意见，同意建立由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外管局参加的金融监管协调部际会议制度。 问题 从一般意义上来说，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构要向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序。
在赞成者看来，伴随国内利率市场化步伐的加快，迫切需要建立有效的显性存款保险制度，来保障存款者的利益，维护银行及经济稳定。由于目前我国采取的是隐性的政府信用担保，这基本上覆盖了商业银行的所有存款，因而无论是小额存款人还是大额存款人在选择开户银行时并不会十分关注它们的风险状况。 不仅如此，由隐性担保所诱发的“道德风险”不仅成为银行产生不良贷款的主要原因，而且不断加大政府救助成本。在当下放开金融机构准入的背景下，推出存款保险制度似乎显得更为迫切。
除了利率市场化带来的压力，鲁政委也认为，政府放开民营银行的举措对存款保险制度的推出提出了要求，即如何保护存款者的利益。不过，他也担心，这项制度的出台可能会产生计划之外的结果，即不利于中小银行等金融机构的发展，而这恰恰又是当下政府政策所着力要扶持的。 由存款保险制度本身所导致的“存款搬家”是一个重要原因。“很多人都有一个观念，小的银行是有问题的，这样会造成资金向大银行集中。”鲁政委说。
在实施存款保险制度后，很可能出现的一种结果是，一些大额资金储户会将资金从城乡信用社、小型商业银行中取出转存于大中型商业银行。
更为尴尬的是，如果发生储户资金大量从农村信用社转向中大型商业银行，同时又对这些农村信用社收取较高的存款保险费，则可能使不少农村信用社经营运作陷入困境。由于小型金融机构大多直接服务于小型企业等，一旦它们陷入经营困境，后者的金融需求就更难得到满足。
对储户来说，在建立存款保险制度后，大额储户很可能会拆分资金分别进入不同的金融机构。这种情况在存款利率未完全放开的情况下会更加明显，因为超出存款保险保障范围的那部分存款得不到更高的风险补偿。
实际上，问题还不止于此。伴随存款保险制度而产生的缴费时点界定、已缴保费调整等问题也会凸显。比如，在实行差别保费率的情形下，如果某家金融机构的资产质量提高、经营状况改善等引致缴保费率降低，那么，它先前按照较高费率缴纳的保费是否应当退还也需要考虑。 自救 从目前来看，建立存款保险制度之后，政府是否会对存款银行的隐性保护“全身而退”值得关注，而这也是一些人反对设立存款保险制度的一个重要原因，毕竟在我国的金融体系中，国有银行占主体。除了国资背景的特殊性，更重要的是，它们规模庞大，一旦出现风险，其对金融体系的影响不可估量，而存款保险机构也解决不了问题，那时候政府也不可能不去救助。
由此，复旦大学经济学院副院长孙立坚更为看重对大银行实施强制性“自救”机制，“让做‘坏事’的自己去承担风险”。在他看来，仅有存款保险制度来防范利率市场化后的违约和流动性等风险远远不够。
实际上，这也是因为金融机构“大而不倒”提高了外部监管与政府干预的难度和成本，而大型金融机构往往同时具有业务结构复杂、透明度低、关联程度高等多重系统重要性特点，经营范围跨市场、跨国境，与少受监管或不受监管的影子银行体系有着千丝万缕的联系。
不过在金融机构监管上，国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松认为，应从市场准入监管到行为监管转变，从合规导向型监管向风险导向型监管转变，注重发挥市场机制作用，注重事后监管处罚与建立市场退出机制。通过放松市场准入限制提升金融结构调整的灵活性，通过加强对金融机构行为监管弥补放松管制后的监管空白，防范金融风险。
“对于金融机构监管过分注重合规监管，一方面由于规章制度滞后与僵化束缚了金融机构的创新动力，另一方面由于制定规章时的信息有限性，未必能有效控制风险。”因此，巴曙松建议，由合规导向型监管向风险导向型的原则监管转变，通过更加注重市场机制的发挥、更加注重事后的监管处罚和市场退出，提升金融机构监管的有效性，控制金融微观主体的风险。
如果发生储户资金大量从农村信用社转向中大型商业银行，同时又对这些农村信用社收取较高的存款保险费，则可能使不少农村信用社经营运作陷入困境。
慧择提示：存款保险制度推出后，可以降低银行破产的风险，储户们也可以放心把钱存进银行，不用担心因银行破产而遭遇资产缩减。
尽管我国早在1993年12月发布的《国务院关于金融体制改革的决定》中就明确指出，“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”，但时至今日，我国仍是少数尚未建立存款保险制度的国家之一。图个安全与省心，这是很多人选择将钱存入银行的重要理由。不过很快，将不得不重新审视这一问题了。
在十八届三中全会强调要“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”后，有关“存款保险制度最早年内出台”的消息也在业界掀起波澜：存款保险制度的启动，意味着政府将不再为储户的存款“兜底”了……
从世界范围看，很多国家和地区都已经实施了存款保险制度。原因在于，如果银行出现破产，那么就可能产生负的外部效应，有时甚至会导致整个金融体系崩溃，因此在制度设计上，它们将存款保险与最后贷款人、支付清算保障、银行审慎监管等一道作为维护金融稳定的主要措施。 尽管我国早在1993年12月发布的《国务院关于金融体制改革的决定》中就明确指出，“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”，但时至今日，我国仍是少数尚未建立存款保险制度的国家之一。
存款保险制度今年是否会出台，兴业银行首席经济学家鲁政委对此显得十分乐观。“我觉得年内应该会出，因为这被列入今年利率市场化改革的任务之中了。”他说。
笔者注意到，国务院今年5月批转发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》要求推进制定存款保险制度实施方案，建立健全金融机构经营失败风险补偿和分担机制，形成有效的风险处置和市场退出机制，并责成央行、银监会和财政部等负责。
对于存款保险制度，央行态度一直颇为积极。
去年3月，央行行长周小川曾撰文称，当前建立存款保险制度的条件已基本具备，要抓紧研究完善方案，择机出台并组织实施。今年5月，央行又在发布的《中国金融稳定报告（2013）》中指出，当前，存款保险制度的各方面条件已经具备，实施方案经过反复研究和论证，各方面已形成共识，可择机出台并组织实施。
当然，除了表态，央行也着实在做一些具体的事务。今年10月，央行与美国联邦存款保险公司在北京签署《关于合作、技援和跨境处置的谅解备忘录》，涉及多个领域的信息共享、对话交流与政策协作。其中，存款人保护也被列入其中。而这让业界猜测，央行在借鉴美国模式推进中国的存款保险制度建设。这样一种判断并非没有根据。实际上，6年多之前，上述双方就曾在金融服务、存款保险、促进银行业稳健经营等相关领域签署谅解备忘录。
美国联邦存款保险公司（FDIC）拥有运用存款保险基金处置问题和倒闭银行的广泛权力，可以通过“收购与承接”等多种手段，对被处置银行的资产、债务进行多种组合处置，并严控处置成本。值得注意的是，2010年7月美国通过的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》大幅拓展了FDIC的功能，让其与美联储共同构成美国系统性风险防范和处置机制。
在学界，有一种颇为流行的看法认为，我国应该将存款保险机构作为一种特殊金融机构归入央行监管。对此，一些学者也提出不同的看法：“如果由央行直接监管存款保险机构，不仅与央行的职能不协调，还将牵扯央行的许多精力，比如制定与存款保险机构业务相关的一系列规章制度，进行日常监管活动，甚至还要在其内部新设监管机构等。更重要的是，这些监管也可能与银监会、保监会等的监管不协调而引致新问题发生。” 不过，如果联系今年8月国务院关于同意建立金融监管协调部际会议制度的批复来看，这或许有助于解决上述难题。因为根据批复的意见，同意建立由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外管局参加的金融监管协调部际会议制度。 问题 从一般意义上来说，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构要向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序。
在赞成者看来，伴随国内利率市场化步伐的加快，迫切需要建立有效的显性存款保险制度，来保障存款者的利益，维护银行及经济稳定。由于目前我国采取的是隐性的政府信用担保，这基本上覆盖了商业银行的所有存款，因而无论是小额存款人还是大额存款人在选择开户银行时并不会十分关注它们的风险状况。 不仅如此，由隐性担保所诱发的“道德风险”不仅成为银行产生不良贷款的主要原因，而且不断加大政府救助成本。在当下放开金融机构准入的背景下，推出存款保险制度似乎显得更为迫切。
除了利率市场化带来的压力，鲁政委也认为，政府放开民营银行的举措对存款保险制度的推出提出了要求，即如何保护存款者的利益。不过，他也担心，这项制度的出台可能会产生计划之外的结果，即不利于中小银行等金融机构的发展，而这恰恰又是当下政府政策所着力要扶持的。 由存款保险制度本身所导致的“存款搬家”是一个重要原因。“很多人都有一个观念，小的银行是有问题的，这样会造成资金向大银行集中。”鲁政委说。
在实施存款保险制度后，很可能出现的一种结果是，一些大额资金储户会将资金从城乡信用社、小型商业银行中取出转存于大中型商业银行。
更为尴尬的是，如果发生储户资金大量从农村信用社转向中大型商业银行，同时又对这些农村信用社收取较高的存款保险费，则可能使不少农村信用社经营运作陷入困境。由于小型金融机构大多直接服务于小型企业等，一旦它们陷入经营困境，后者的金融需求就更难得到满足。
对储户来说，在建立存款保险制度后，大额储户很可能会拆分资金分别进入不同的金融机构。这种情况在存款利率未完全放开的情况下会更加明显，因为超出存款保险保障范围的那部分存款得不到更高的风险补偿。
实际上，问题还不止于此。伴随存款保险制度而产生的缴费时点界定、已缴保费调整等问题也会凸显。比如，在实行差别保费率的情形下，如果某家金融机构的资产质量提高、经营状况改善等引致缴保费率降低，那么，它先前按照较高费率缴纳的保费是否应当退还也需要考虑。 自救 从目前来看，建立存款保险制度之后，政府是否会对存款银行的隐性保护“全身而退”值得关注，而这也是一些人反对设立存款保险制度的一个重要原因，毕竟在我国的金融体系中，国有银行占主体。除了国资背景的特殊性，更重要的是，它们规模庞大，一旦出现风险，其对金融体系的影响不可估量，而存款保险机构也解决不了问题，那时候政府也不可能不去救助。
由此，复旦大学经济学院副院长孙立坚更为看重对大银行实施强制性“自救”机制，“让做‘坏事’的自己去承担风险”。在他看来，仅有存款保险制度来防范利率市场化后的违约和流动性等风险远远不够。
实际上，这也是因为金融机构“大而不倒”提高了外部监管与政府干预的难度和成本，而大型金融机构往往同时具有业务结构复杂、透明度低、关联程度高等多重系统重要性特点，经营范围跨市场、跨国境，与少受监管或不受监管的影子银行体系有着千丝万缕的联系。
不过在金融机构监管上，国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松认为，应从市场准入监管到行为监管转变，从合规导向型监管向风险导向型监管转变，注重发挥市场机制作用，注重事后监管处罚与建立市场退出机制。通过放松市场准入限制提升金融结构调整的灵活性，通过加强对金融机构行为监管弥补放松管制后的监管空白，防范金融风险。
“对于金融机构监管过分注重合规监管，一方面由于规章制度滞后与僵化束缚了金融机构的创新动力，另一方面由于制定规章时的信息有限性，未必能有效控制风险。”因此，巴曙松建议，由合规导向型监管向风险导向型的原则监管转变，通过更加注重市场机制的发挥、更加注重事后的监管处罚和市场退出，提升金融机构监管的有效性，控制金融微观主体的风险。
如果发生储户资金大量从农村信用社转向中大型商业银行，同时又对这些农村信用社收取较高的存款保险费，则可能使不少农村信用社经营运作陷入困境。
慧择提示：存款保险制度推出后，可以降低银行破产的风险，储户们也可以放心把钱存进银行，不用担心因银行破产而遭遇资产缩减。
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