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“双轨”何时才能变“单轨” 养老金改革举步维艰
更新时间：2017-08-27 00:39
【摘要】养老金改革问题由于涉及到人们的自身利益，所以一直都为人所关注。但是由于历史原因形成的养老金“双轨制”在改革方面面临重重困境。
“双轨制早晚会像‘粮票’一样成为历史词汇……”近期，有媒体就取消养老金双轨制发表的社评中如是写道。对养老金双轨制进行改革是大势所趋，这已成社会基本共识。但怎么改，如何推进却仍是横亘在眼前的一道难题。
多位专家在接受人民网笔者采访时表示，对养老金双轨制并轨，不能急于求成，也不能纹丝不动。机关事业单位应当建立基本养老保险与职业年金相结合的养老金制度，以削弱改革阻力。
养老并轨试点五年仍然无甚进展
从《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》公布之日算起，有关养老金并轨改革，推进时间已经超过5年半。
2008年2月底，国务院常务会议讨论并原则通过了上述方案，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等5省市先期开展试点。但近期新华社笔者回访发现，“多数纹丝未动，只有广东开始‘破冰’”。
报道称，浙江事业单位养老保险制度改革“还没开始做，还处于思考当中”；上海养老试点的推进目前尚无实质性突破；山西许多个企事业单位仍然沿用老的养老金制度，并没有与并轨有关的改革迹象出现；重庆虽然开展了统计事业单位员工总人数、了解工资水平等“摸情况”的基础性工作，但严格来讲，改革没有取得任何实质性的进展；广东则进行了“半吊子改革”，事业单位干部职工与普通企业职工一样，按月缴纳养老保险费。但退休时，待遇依旧按原有标准执行。
“为什么五年过去，基本上没有什么对试点更积极的评价，没有拿出全国推广的方案？”中国社科院世界社会保障中心秘书长齐传钧认为，“就是受制于我们目前的统账结合的养老保险制度。这个制度承接不了很多改革。”
何为“统账结合制度”？中国社科院发布的《2010年社会保障绿皮书》曾指出，在我国养老保险制度中，社会统筹部分缺乏激励效应，“无票乘车”现象难以避免；个人账户部分的保值增值也困扰着制度的发展，不仅制度设计所预期的激励效应无法实现，而且过低的个人账户收益事实上产生了逆向激励。
“现在试点，机关和事业单位应当同步改革，同步推进，否则的话改不动。”中国社会保障研究中心主任褚福灵表示，“改革利益得相对均衡，或者说不能在改革过程中又拉大了差距，否则阻力肯定会很大。”
据了解，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》对事业单位退休人员采用“向下并轨”的方式，拉大了事业单位人员和公务员之间的待遇差距，造成新的矛盾。“比如，一听说养老金改革，不少大学老师申请提前退休，制度倒逼人做出不合理的选择。”齐传钧说。
上海社科院城市与人口发展研究所研究员胡苏云在接受媒体采访时认为，我国目前实行的退休制度其实是“三轨制”：机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度，其中，第一轨的机关退休人员的退休金高于第二轨的事业单位退休人员，“第三轨”企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度，享受的待遇低于上述两轨。当初的事业单位改革试点主要方向是将第二轨向下和企业退休人员进行“并轨”，这样形成的新的第二轨和第一轨之间的距离反而变大，试点方案受到阻力较大也是必然的。
中国人民大学中国社保研究中心副教授杨俊一直关注养老金待遇差距数据。他告诉人民网笔者，有统计显示，2005年，企业、事业、机关的人均年离退休费分别是8803元、16425元和18410元，事业和机关的人均养老金分别是企业的1.8和2.1倍。
“这个差距维持了下来。”杨俊说，“整体来说，机关事业单位与企业两个人群的劳动关系不一样，他们所参与的养老保险制度是不同的，而这两个制度的改革并不同步，企业职工其实是改革比较快比较全面的，但是机关事业单位改革的步伐相对慢一点。”
人社部副部长胡晓义此前曾表示，养老金双轨制“并轨”的大方向是明确的。实际的推进，要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休养老制度已实行60多年，从以往的经验看，对这类“老制度”进行彻底改革，必须是循序渐进的，才能实现制度的平稳过渡，减少社会震荡。另一方面城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。所以，所谓“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”。
人民日报曾发表评论认为，这个“共同的方向”，应该是整个社会养老保障水平的提高，降低那些严重冲击社会底线的畸高保障，也提高那些有失公平的低水平保障。养老制度改革呼唤足够完备的顶层设计，改革过程必须做到协调统一。
“现在中国这次顶层设计是有两条路可走的。一条路就是只解决机关事业单位和企业，把企业的提高一点，机关的先不动，还保留这个大双轨制。这是一个小步走。我们的方案是大步走，整个国民基础养老金、个人账户，把这个规划做出来，然后再分步实施。”清华大学养老改革体制方案的主要参与者之一、清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说：“国民基础养老金解决吃饭，个人账户解决改善，大家也觉得公平了，但是现在可能比较困难，只能迈一小步。”
“社科院的方案，新人新办法，老人老办法。”齐传钧向人民网笔者阐释，“2013年改起，机关事业单位新人加入城镇职工养老保险，国家有一定的补偿，建立职业年金。职业年金其实和企业年金是一个概念。机关事业单位有新人加入，企业员工就会争取也加入这个制度。这对职业年金就是一个宣传、带动。现在基本上基本养老保险一只腿独大，企业年金、商业保险很小，处于缺腿状态，很不平衡。”
“新人新办法，老人老办法”的做法在褚福灵看来，属于大过渡范畴。他认为，养老金双轨制并轨大概两个思路：一个叫大过渡。所谓大过渡就是“深圳模式”，“深圳模式”没有中人，从一个时间开始，或者新人或者老人，新人新办法，老人老办法，不影响现有的这一部分人的利益。在职的都是老人，包括参加工作一个月的也算老人。不设中人，不进行过渡的补偿。另一个小过渡，则包含老人、中人和新人。
褚福灵指出，“对养老金双轨制改革这个问题还得达成共识，不能并轨很快。并得太快会出问题的。”据悉，人社部目前正在抓紧研究养老保险顶层设计方案，将在适当的时候广泛征求社会各界的意见，方案成熟后，所涉及的各项改革举措将逐步实施。
慧择提示：明确改革的共同方向，然后再分步取消双轨制是一种行之有效的方法。但是由于机关单位本身并没有改变，所以向下并轨改革的阻力依然很大。
“双轨制早晚会像‘粮票’一样成为历史词汇……”近期，有媒体就取消养老金双轨制发表的社评中如是写道。对养老金双轨制进行改革是大势所趋，这已成社会基本共识。但怎么改，如何推进却仍是横亘在眼前的一道难题。
多位专家在接受人民网笔者采访时表示，对养老金双轨制并轨，不能急于求成，也不能纹丝不动。机关事业单位应当建立基本养老保险与职业年金相结合的养老金制度，以削弱改革阻力。
养老并轨试点五年仍然无甚进展
从《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》公布之日算起，有关养老金并轨改革，推进时间已经超过5年半。
2008年2月底，国务院常务会议讨论并原则通过了上述方案，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等5省市先期开展试点。但近期新华社笔者回访发现，“多数纹丝未动，只有广东开始‘破冰’”。
报道称，浙江事业单位养老保险制度改革“还没开始做，还处于思考当中”；上海养老试点的推进目前尚无实质性突破；山西许多个企事业单位仍然沿用老的养老金制度，并没有与并轨有关的改革迹象出现；重庆虽然开展了统计事业单位员工总人数、了解工资水平等“摸情况”的基础性工作，但严格来讲，改革没有取得任何实质性的进展；广东则进行了“半吊子改革”，事业单位干部职工与普通企业职工一样，按月缴纳养老保险费。但退休时，待遇依旧按原有标准执行。
“为什么五年过去，基本上没有什么对试点更积极的评价，没有拿出全国推广的方案？”中国社科院世界社会保障中心秘书长齐传钧认为，“就是受制于我们目前的统账结合的养老保险制度。这个制度承接不了很多改革。”
何为“统账结合制度”？中国社科院发布的《2010年社会保障绿皮书》曾指出，在我国养老保险制度中，社会统筹部分缺乏激励效应，“无票乘车”现象难以避免；个人账户部分的保值增值也困扰着制度的发展，不仅制度设计所预期的激励效应无法实现，而且过低的个人账户收益事实上产生了逆向激励。
“现在试点，机关和事业单位应当同步改革，同步推进，否则的话改不动。”中国社会保障研究中心主任褚福灵表示，“改革利益得相对均衡，或者说不能在改革过程中又拉大了差距，否则阻力肯定会很大。”
据了解，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》对事业单位退休人员采用“向下并轨”的方式，拉大了事业单位人员和公务员之间的待遇差距，造成新的矛盾。“比如，一听说养老金改革，不少大学老师申请提前退休，制度倒逼人做出不合理的选择。”齐传钧说。
上海社科院城市与人口发展研究所研究员胡苏云在接受媒体采访时认为，我国目前实行的退休制度其实是“三轨制”：机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度，其中，第一轨的机关退休人员的退休金高于第二轨的事业单位退休人员，“第三轨”企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度，享受的待遇低于上述两轨。当初的事业单位改革试点主要方向是将第二轨向下和企业退休人员进行“并轨”，这样形成的新的第二轨和第一轨之间的距离反而变大，试点方案受到阻力较大也是必然的。
中国人民大学中国社保研究中心副教授杨俊一直关注养老金待遇差距数据。他告诉人民网笔者，有统计显示，2005年，企业、事业、机关的人均年离退休费分别是8803元、16425元和18410元，事业和机关的人均养老金分别是企业的1.8和2.1倍。
“这个差距维持了下来。”杨俊说，“整体来说，机关事业单位与企业两个人群的劳动关系不一样，他们所参与的养老保险制度是不同的，而这两个制度的改革并不同步，企业职工其实是改革比较快比较全面的，但是机关事业单位改革的步伐相对慢一点。”
人社部副部长胡晓义此前曾表示，养老金双轨制“并轨”的大方向是明确的。实际的推进，要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休养老制度已实行60多年，从以往的经验看，对这类“老制度”进行彻底改革，必须是循序渐进的，才能实现制度的平稳过渡，减少社会震荡。另一方面城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。所以，所谓“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”。
人民日报曾发表评论认为，这个“共同的方向”，应该是整个社会养老保障水平的提高，降低那些严重冲击社会底线的畸高保障，也提高那些有失公平的低水平保障。养老制度改革呼唤足够完备的顶层设计，改革过程必须做到协调统一。
“现在中国这次顶层设计是有两条路可走的。一条路就是只解决机关事业单位和企业，把企业的提高一点，机关的先不动，还保留这个大双轨制。这是一个小步走。我们的方案是大步走，整个国民基础养老金、个人账户，把这个规划做出来，然后再分步实施。”清华大学养老改革体制方案的主要参与者之一、清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说：“国民基础养老金解决吃饭，个人账户解决改善，大家也觉得公平了，但是现在可能比较困难，只能迈一小步。”
“社科院的方案，新人新办法，老人老办法。”齐传钧向人民网笔者阐释，“2013年改起，机关事业单位新人加入城镇职工养老保险，国家有一定的补偿，建立职业年金。职业年金其实和企业年金是一个概念。机关事业单位有新人加入，企业员工就会争取也加入这个制度。这对职业年金就是一个宣传、带动。现在基本上基本养老保险一只腿独大，企业年金、商业保险很小，处于缺腿状态，很不平衡。”
“新人新办法，老人老办法”的做法在褚福灵看来，属于大过渡范畴。他认为，养老金双轨制并轨大概两个思路：一个叫大过渡。所谓大过渡就是“深圳模式”，“深圳模式”没有中人，从一个时间开始，或者新人或者老人，新人新办法，老人老办法，不影响现有的这一部分人的利益。在职的都是老人，包括参加工作一个月的也算老人。不设中人，不进行过渡的补偿。另一个小过渡，则包含老人、中人和新人。
褚福灵指出，“对养老金双轨制改革这个问题还得达成共识，不能并轨很快。并得太快会出问题的。”据悉，人社部目前正在抓紧研究养老保险顶层设计方案，将在适当的时候广泛征求社会各界的意见，方案成熟后，所涉及的各项改革举措将逐步实施。
慧择提示：明确改革的共同方向，然后再分步取消双轨制是一种行之有效的方法。但是由于机关单位本身并没有改变，所以向下并轨改革的阻力依然很大。
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