“一行两会”重塑金融监管 部门人事需要数月落定

　　【摘要】变则通，通则久。在中国运行长达15年的“一行三会”金融分业监管模式正在走向终结，取而代之的是金融稳定委员会辖下的“一行两会”新架构。

　　“银保”合并：着眼微观审慎

　　“银保合并”的改革版本在金融市场传闻已久。

　　特别是2017年4月保监会时任主席项俊波落马后，保监会主席一职一直悬而未决，其间传出多个版本。诸业内外人士多数预期，在金融体制改革的背景下，保监会未来被合并是大概率事件。

　　之所以将银保合并，全国政协委员、全国社保基金理事会会长楼继伟在3月13日回答媒体人提问时表示，在资本充足率、偿付能力以及自身风险匹配能力方面，保险和银行有类似性，都管理自身的资本收益匹配、风险收益匹配和久期匹配。

　　全国人大代表、中国人民银行郑州中心支行行长徐诺金向《财经》媒体人表示，银保合并后，保险产品和一些银行理财产品就可以统一监管产品规则，防止监管套利。

　　此前市场对于现有合并方案仍存他想。“还不如央行和银监会合并，”一位地方银行负责人指出。对于中国众多的银行业机构而言，更期待的是这一版本的“一行两会”。因为银行业机构有很多方面要受央行和银监会双监管、双考核，但面临的统计口径是不一样的。

　　据媒体人了解，“央行与银监会合并、证监会与保监会保留”这一方案，也曾在备选研究之列。该模式将回到2003年银监会成立前的“一行两会”局面。

　　“央行和银监分工总体清晰，但在数据报送、存款统计口径、‘三个不低于’、发债及ABS审批等要求不一致。”一位城商行副行长表示。

　　以存款统计口径为例，结构性理财是否纳入结构性存款，就存在分歧。而在三农与小微方面，央行要求的“三个不低于”与银监会要求的“三个不低于”标准有所不同，对于银行来说，要达到双重标准也是不小的压力。

　　除了上述方案，金融监管改革探讨的方案还包括“一行一会”以及三会纳入央行等方案。从现行公布的方案来看，银监会、保监会将在央行之下配合其工作。

　　一位监管层人士向媒体人表示，在深化金融体制改革上，监管框架的改革至关重要。所以，最终还是要选择一个符合中国国情、有利于金融业更好发展的方案。

　　本次公布的方案对证监会职能设置并未提及。媒体人此前了解到，根据大资管统一监管的逻辑，曾考虑让证监会拿出部分机构相关的业务(机构部、私募部等)，留下发行部、上市部、稽查局、处罚委等核心部门，主要负责上市公司监管相关的业务，保留行政执法权，强化行为监管。

　　“但是根据公布的方案，证监会可能暂时不会动。”一位接近监管层的人士说。

　　为何银保监管合并、证监会得以保留？楼继伟认为，证监会所监管的信息披露真实性和市场欺诈行为，属于投资者保护范畴。银保有相近性，而证监会不一样。

　　全国政协委员、中国进出口银行董事长胡晓炼亦认为，和银保等相比，证券业务的特殊性更强一些，保留证监会有利于资本市场管理进一步规范和发展。

　　IPO注册制改革迟迟未能完成，亦被认为是证监会得以保留的重要因素之一。

　　对于证监会的独立，业界预期，这意味着中央对扩大直接融资寄予厚望，证券市场未来在中国经济中将发挥更加重要的作用。

　　党的十九大报告指出，深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。同年，全国金融工作会议强调，要把发展直接融资放在更加突出的位置，形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系。

　　在一位商业银行高管看来，银保合并可能是“动蛋糕”最小的监管机构改革方案，这样的合并相对更易执行。

　　邮储银行战略发展部总经理周琼则一直认为，不合并证监会是正确的选择。在周琼看来，直接融资的证券类机构与市场，与银保这类间接融资的机构和业务，监管理念和体系不同。虽然有一些国家，如德国、新加坡，合并了银证保三个监管机构成立金管局，对小国来说，统一金融监管机构有利于明确责任、提高效率，便于协调一致，但中国银行业资产规模已全球第一、股市市值全球第二，还是需要有不同监管机构分工专业化监管。

　　亦有业内人士称，因为要面对中国大量的股民，证监会主席的职务是一个“火山口”，总是免不了要为股灾等情况“背锅”，因此很难有人能在这一位置上长期稳定做好。若是银证保合并，该机构掌门人就要对整个金融业负责，牵一发而动全身，频繁更换，并不利于市场稳定。

　　对于银保合一，诸业内人士认为，此前的分业监管不完全适应金融业务综合经营的现实，合并后监管会更加协调统一，对金融风险防范会更加有效。穆迪公司认为，银监会和保监会的合并将会实现统一监管，降低监管套利空间，尤其是在影子银行活动方面。该举措有助于抑制涉及银行和保险业的通道业务，预计银保监会将采取更有效的方法对这些活动实施监管。

　　在全国政协委员、申万宏源(000166,股吧)证券研究所首席经济学家杨成长看来，目前公布的方案体现了监管正从过去以机构监管为主，转向以市场监管为主。原来三会既负担着监管职能，也有行业发展规划等其他功能。而这次改革更强调市场监管，把有关市场调控、发展规划方面的功能上提到央行，功能划分更加清楚。

　　部门、人事迎变：需要数月落定

　　目前尚未公布具体的整合方案。据了解机构改革流程的人士介绍，相关部委先向中编办提交改革“三定”(即定职能、定机构、定编制)方案，再由中编办在部委间就细节进行协商后最终确定。“具体方案落地，可能最快也要三个月到半年。”

　　方案落地则意味着真正的改革开始实施，金融监管将迎来一场涉及近15万人的部门人事大调整。

　　据媒体人了解，整个央行系统超过12万人，总行800人左右；整个银监系统超过2.3万人，会机关不到650人；证监系统逾3000人，会机关733人；保监系统3000人，会机关400人。

　　从人员构成上，将银保合并似乎是当下较为保守的方案。

　　目前，银监会系统包括银监会机关27个内设部门、36个银监局、306个银监分局、1730个监管办事处，另设北戴河、沈阳、顺德、廊坊4个培训中心。

　　保监会有15个内设部门和2个直属事业单位，设有36个省(区、直辖市和计划单列市)级保监局，以及苏州、烟台、汕头、温州、唐山等五个地市级保监分局。

　　未来银、保合并后，部门将作何设置？目前业内多数观点认为，办公厅、政策研究局/室、人事部和机关党委等同类行政后勤部门会先行合并，此外消费者权益保护局等职能重叠的部门或处室可能亦会合并。据《财经》媒体人统计，保监会与银监会相同或职能相近的内设部门有11个。

　　从业务部门设置来看，银、保两会有不同的取向，银监会主要按机构监管来设置，而保监会则按行为监管和功能监管。

　　朱俊生认为，保险作为非银金融机构，与银行的差别显着。即便监管部门合并，在银保监会内部仍有必要分部门监管。因此，在其内部如何设置银行、保险的具体监管部门以及建立部门之间的协调机制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的监管部门，提升监管效率，仍需要进一步探索。

　　对于保监会来说，最大的困扰在于，地方监管的层级主要在省级(区、直辖市、计划单列市)，仅有五家地市级分局，对于保险市场最活跃的县区，则难以触达。

　　如何解决县级乃至村镇一级市场的金融监管问题，上述保监会部门负责人表示，这些问题国务院应该早已关注到，本次机构改革可能会逐渐予以解决。

　　银监会和保监会的部门合并势必带来冗余人员如何安置的问题，此前媒体人了解到，监管方案曾考虑安排一些临近退休人员提前办理退休并给予相关补偿。不过，是否实施还要等具体方案落地。

　　从现实来看，保险领域监管人力一直比较紧张。据媒体人了解，目前保监会全系统一共约3000人，却监管着近二百家保险公司和数千家专业保险中介机构。保监会几乎所有业务部门和保监局都处于超负荷运转。“我们现在是缺人缺监管手段。”一位保监会部门负责人感叹。

　　部分业内人士向媒体人表示，法规制定与审慎监管的权力移交央行，也不排除银监会和保监会的一些相关部门或将面临迁移。

　　多位金融业人士提到银监会审慎规制局。在原统计局的基础上新成立的银监会审慎规制局牵头非现场监管工作，统一负责银行业审慎经营各项规则制定等。

　　央行也在建立并加强审慎监管体系。从《2017年银监会立法工作计划》来看，《商业银行流动性风险管理办法》、《商业银行风险管理指引》、《商业银行资产证券化资本计量规则》等多份规章与规范性文件，都由其制定。

　　规制权的转移，会对银监会的人事、监管职能与相关部门权力有多大的影响，银监会内部目前尚未可知。但可以肯定的是，必然会有不少人事变动。

　　“司局级人事或将有较大调整。”业内人士普遍认为。据媒体人此前了解，2017年底前三会的人事早已冻结，正逢金融监管改革年，也不排除一些中层干部另辟蹊径。

　　2018年以来，已有数位金融领域的高官或高管奔赴地方。央行副行长殷勇转任北京市副市长，农业银行(601288,股吧)副行长康义任天津市副市长，上海证券交易所理事长吴清被任命为上海市副市长。在许多分析人士看来，这代表了中央对加强地方金融监管能力、防范与化解地方金融风险的部署。

　　一位在一家监管部门挂职的地方金融局干部表示，随着中央强化属地责任，地方金融监管越来越受到重视，但地方的监管能力又有限，所以可能会有一部分干部奔赴地方政府相关部门，补充地方金融监管队伍，进一步提高监管专业能力。

　　市场还有一个说法，一些监管人员的另一个去向或是国有金融机构。据媒体人不完全统计，目前工行监事长、农行监事长、中行行长、交通银行(601328,股吧)行长等职位都处于空缺状态。此外，今年中国人寿(601628,股吧)将有一批高管退休，中国人保总裁尚在空悬。

　　“一行两会”新的掌舵人最受关注。一位货币政策权威专家向媒体人表示，作为未来的央行行长人选，国家层面会考虑其国际口碑、专业能力以及党内资历等问题。

　　主要人事任免将在今年全国“两会”结束时才会逐步水落石出。其中可以明确的是，3月19日全国“两会”结束时，将确认新一届政府各部长名单，中国人民银行作为国务院26个组成部委之一，新任行长将届时明确。

　　但证监会和银保监会的两位主席，是刘士余和郭树清分别留任，还是另有新人到任，很有可能是在全国“两会”结束后，由国务院在三四月份履行相关任免流程。多位金融业人士相信，主要人事任免不会拖延太久。

　　慧择提示：根据3月13日公布的国务院机构改革方案，银监会和保监会职责整合，组建直属国务院事业单位——银保监会；两会拟订设立银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。