将核损害赔偿纳入国家巨灾保险管理体系

　　吸取日本福岛核事故经验教训，保障我国核电的持续快速发展，目前准备将核损害赔偿纳入国家巨灾保险管理体系，其中公众保护和核损害赔偿责任体系的建立和完善是重要的一环。

　　日前，中国核共体执行机构总经理左惠强表示：在福岛核事故发生后，日本政府根据核应急的要求，采取了包括撤离、隐避、服用稳定性碘、限制食品和饮用水的消费、避迁和提供信息等一系列的公众保护措施，此外还要求事故责任人——东京电力公司针对事故造成的核损害进行赔偿，赔偿范围涵盖了疏散和撤离费用、人身伤害、精神损害、财产损失、自然人和法人的经济收入损失、流言损失、间接经济损失等众多项目。

　　左惠强表示，上述公众保护和损害赔偿工作的开展，保障了受害人的人身健康和财产安全。

　　通过立法建立核损害赔偿责任
　　《21世纪》：核电国家普遍以哪种方式建立核损害赔偿责任体系？
　　左惠强：核损害赔偿法与核能的利用是同步发展关系。综观世界主要核电国家，无不在核电发展早期就已制定核损害赔偿法。例如，全球第一部核损害赔偿责任法——美国的普莱森-安德森法与全球首台商运核电机组同年诞生，后续主要核电国家也普遍在核电发展初期就建立核损害赔偿法。
　　核损害赔偿责任法是各核电国家自发展核电伊始就开始建立的特殊损害赔偿责任法，是与核损害的特性密切相关的特殊法。从各国核损害赔偿法的立法内容看，核损害赔偿责任法的立法目的具有双重意义，一是消除核能营运单位无法承担核损害赔偿责任的担忧，吸引投资者投资核能产业；二是保护了核辐射受害人能获得经济赔偿的权益。普莱森-安德森法开创的核损害赔偿责任体系不仅在后续各个国家的立法中得到反映，在关于核损害赔偿的国际公约中也有充分体现。
　　《21世纪》：各核电国家核损害赔偿责任立法有哪些发展趋势？
　　左惠强：核损害赔偿责任立法也表现出三个主要的发展趋势，一是对核设施营运单位的法律责任额度要求逐步提高，部分国家甚至由有限责任转向无限责任；二是对核损害的界定越来越宽泛，能获得核损害赔偿法支持的损害类型越来越多；三是核损害赔偿资金来源多元化的特征日益凸显，出现了核损害赔偿社会化的规定和做法；四是核损害赔偿应急机制从无到有，逐步完善。
　　《21世纪》：福岛核事故后，核损害赔偿责任体系有何改进？
　　左惠强：福岛核事故不仅考验了日本的核损害赔偿体系，也是对各国核应急管理、核损害赔偿体系的测试和检验。从这个角度看，全球主要核电国家在这方面都是需要持续改进的。全球核电国家普遍通过立法的形式建立核损害赔偿责任，而在日本福岛核事故后，各主要核电国家不仅大幅提高了核电营运单位的法定赔偿责任【欧洲国家核电运营商的法定赔偿责任限额达到每次事故7亿欧元（约50亿人民币），少数国家达到了12亿欧元（约86亿人民币）】，同时也加紧建立核损害赔偿体系和跨国赔偿体系。

　　建议提高法定核损害赔偿限额
　　《21世纪》：福岛核事故折射日本核损害赔偿责任体系处于什么状态？
　　左惠强：日本早在核电起步阶段即建立了相对完善的责任体系和核应急体系。日本采用核损害赔偿无限责任制，即核事故所造成的损害赔偿责任由造成事故的核设施营运人承担无限赔偿责任，考虑到营运人有限的赔偿能力，在赔偿资金来源上建立了核电厂、政府、全体公民共同参与的资金筹措机制，赔偿资金先由营运人购买的商业保险或政府保险提供，不足部分由事故责任人自行筹资，依旧不足的由政府预先垫资，电力全行业（各电力公司按事故发生前核电装机容量的比例确定分摊比例）逐年摊回的方法来筹集。电力行业的分摊金额主要通过提高电力消费价格来实现。
　　不过，福岛核事故是切尔诺贝利核事故以来，国际上唯一一次启动大规模场外应急并进行损害赔偿的核电厂事故。由于实践经验的缺乏，日本政府的应对体系依旧存在诸多预案与实际脱节，工作跟不上形势的情形，给公众带来不必要伤害。
　　主要的教训包括，首先，核电厂在日常的公众宣传中过于强调核电厂的安全性，大部分（超过80%）的公众对核电厂可能发生事故及发生事故后的应对措施不了解，这导致了事故时的混乱。
　　其次，核电厂的应急预案未预设在重大自然灾害背景下（如地震和海啸发生后），福岛核事故应急工作所依赖的电力、通信、道路等必要设施被地震和海啸严重毁坏，应急预案无法按设计的方案开展。
　　再次，政府发布信息的不准确及信息送达的不及时，部分人群因未获得及时的疏散命令而自行疏散，部分人群因政府考虑不周而发生多次疏散，大部分人群（接近50%）是通过居民之间的信息沟通了解到政府命令的，直接信息来源没有发挥应有的作用（部分原因是因为地震和海啸摧毁了相关基础设施）。
　　《21世纪》：目前，我国核电发展形势及核损害赔偿体责任系情况如何？
　　左惠强：我国核电正处在快速发展阶段。截至2016年12月31日，我国已有36台运营核电机组，同时国内在建核电机组数量20台，这占全球在建核电机组数量的1/3。预计2020年，我国运营核电机组将超过60台，在建规模保持20台左右，成为仅次于美国的世界核电大国。核电规模的提升，凸显了公众保护及核损害赔偿责任体系在我国的极端重要性。
　　与国际社会普遍通过立法来建立核损害赔偿体系不同，我国还没有建立核损害赔偿责任法。《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》（国函［2007］64号文件）是我国管理核损害赔偿责任的主要文件。该文件主要用于应对在国际核能合作中商务合同谈判时界定各方的责任，是一个临时性的行政法规，尤其是其中核电站营运商在发生事故后仅需承担3亿人民币的规定明显偏低，无法承担起保护公众及建立核损害赔偿体系的重任。
　　《21世纪》：对我国核损害赔偿责任体系建设有何建议？
　　左惠强：一是尽快完成核损害赔偿责任法的立法。我国现正开展《原子能法》和《核安全法》的立法工作，根据最新发布的《核安全法（草案）》，在《核安全法》中建立核损害赔偿责任规范的方案已难以实现，而原子能法作为行业大法，没有足够空间来规范核损害赔偿责任。在这种情形下，选择单独制定核损害赔偿责任法是一条可行的思路。根据我国的立法程序，一部新的法律，需要完成立法规划、草案制定、审议、公布等程序，耗时较长，亟需加快推进力度。
　　二是适当提高责任人的损害赔偿责任。应当综合考虑经济社会发展和核能行业承受能力，提高核能运营单位应承担的法定损害赔偿限额（目前是3亿人民币）。法定损害赔偿限额的确定建议参照国际公约来确定，以便为今后加入相关国际公约提供便利。《1997年维也纳公约》和《1997年核损害补充赔偿公约》约定的法定赔偿限额是3亿特别提款权，约30亿人民币，《2004年巴黎公约》约定的法定赔偿限额是7亿欧元，约50亿人民币。
　　三是将核损害赔偿纳入国家核应急和国家巨灾保险管理体系。应该加快核损害赔偿体系建设，并将其融入国家核应急和巨灾保险网络，形成商业保险、核电营运单位、政府、社会公众等多方多层次共同应对核损害的科学体系。
　　四是加强商业保险在核损害赔偿中的运用。应该充分利用商业保险在日常经营中已经形成的应对巨灾风险的硬件和软件资源，发挥商业保险的社会管理职能，促进政府社会治理的优化转变。
　　五是加强对参加事故应急人员的保护和赔偿。应急人员是处理事故的第一线人员，也是危险度最高的人员，建议在工伤保险制度或雇主责任中明确对核应急人员的保护和赔偿规定。

　　我国目前的核损害赔偿体系仍处于不断完善的阶段，应从五个方面加快体系建设：我国应该尽快完成核损害赔偿责任法的立法；适当提高责任人的损害赔偿责任；将核损害赔偿纳入国家核应急和国家巨灾保险管理体系；加强商业保险在核损害赔偿中的运用；加强对参加事故应急人员的保护和赔偿。