陈秉正：城市风险需制订分类框架

　　【摘要】随着国民经济的快速发展，城市化的不断推广，城市风险开始凸显。与此同时，清华大学经济管理学院教授陈秉正表示，政府须扼住城市风险咽喉。

　　“未来可能发生的不确定性事件，对城市生活和发展可能带来不利影响，我将其定义为城市风险”。近日，就如何建立一套完善的城市风险管理体系的话题，清华大学经济管理学院教授陈秉正接受了笔者专访。他提出，城市风险种类繁多，必须对城市风险进行分类，列出风险清单，再以此为依据建立风险评估小组，逐步形成一个完善的城市风险管理体系。

　　制订风险分类框架
　　面对笔者关于“什么是城市风险管理”的提问，陈秉正教授表示，目前，学术界对于城市风险管理都还处于研究阶段，还没有形成普遍共识，可以说城市风险管理是风险管理领域中一个比较新的课题。“过去我们谈论风险管理，主要针对企业、行业、甚至国家而言，城市风险管理在国内外都是新的提法、概念及实践。国外专门研究城市风险管理也只有十几年时间，其中美国、英国、日本都是做得比较好的国家。”陈秉正说。
　　做城市风险管理的第一步就是风险识别，制订标准的风险分类框架，列出风险清单。有了这个框架，每个城市就可以根据自身特点列出城市风险的清单。中国幅员辽阔，城市发展有较强的地域性，城市规模、经济发展程度、居民生活习惯等因素有很大差异，这些因素都决定着城市风险的不同。“因此，我们需要自上而上建立一个多层次、指导性的风险分类框架。以英国为例，它的行政区划分为中央、地区、城市三级层级，相应的城市风险管理就采取中央指导地区、地区指导城市的框架而建立。从我国的情况看，建议采取中央、省、市、区的四级框架。”陈秉正表示。

　　城市风险可大致分为五类
　　陈秉正认为我国城市风险可以从五个方面来分类：
　　一是经济风险。这类风险并不是指经济下滑或萧条，而是指因某些经济因素导致某些事件发生，这些事件可能会对城市的稳定和发展带来影响。如城市发展过程中可能出现的大量失业问题;人口老龄化问题；通货膨胀问题等。
　　二是社会风险。这类风险主要因社会管理中出现的问题所导致，如公共设施出现大规模中断、损坏，可能是来自外部因素，也可能是内部管理原因导致的。举例来说，水、电、天然气、通讯网络等大范围的损坏或中断就会构成社会风险。又比如重大健康卫生事件，包括食品安全事件及大规模传染病等。此外，重大交通事件也可能引发城市风险，尤其是特大城市的交通事件。
　　三是自然灾害和意外事故。这类事件发生的频率是相当高的。伦敦就将此类风险列为城市风险的首位，纽约也将其排入城市风险前列。此类风险主要包括极端天气(暴雨、大雪、低温、沙尘暴等)和重大意外事故(如火灾、爆炸、工程事故等)。
　　四是人文因素导致的风险。比如恐怖主义袭击。这类城市风险也给中国敲响了警钟。另外，重大群体性事件、重大节日活动等也易发生风险，上海新年踩踏事件就是典型案例。再有就是动乱的风险。
　　五是环境风险。目前人类经济社会生活或多或少对城市环境造成了破坏，这种环境破坏到一定程度上也会形成风险。尤其在新常态下，人们对环境更加关注。这类风险需要引起重视。
　　陈秉正解释说，在有了大的框架后，城市风险还可以按照上述五大类再次进行细分，这五类可以定义为一级风险，再往下细分还有二级风险、三级风险等。“风险分类不宜太粗，太粗的话容易遗漏某些风险，城市风险清单越细越好。清晰的城市风险清单是下一步做好风险管理的基础。”

　　城市风险需要有效评估
　　列出风险清单之后还要对各类城市风险进行专业的评估。陈秉正表示，要建立风险评估小组，将每一类风险按照发生的可能性及影响程度制成风险矩阵，最终形成风险登记册。
　　谈到风险评估小组，陈秉正认为，风险评估的好处是可以将资源优先集中在最重要的风险管理上。“城市风险管理应动员全社会力量参与。我们都知道，就企业来说，风险管理不只是管理者或者说企业负责人的事，城市风险管理也是如此。以北京市为例，城市风险管理责任应该包括市、区政府两级。市政府和区政府都是风险管理的责任主体。相应地，风险评估小组可以主要由政府相关部门的人员协同外部风险管理顾问共同组成，如：公安、消防等部门再加上外部聘用的风险管理专家，形成风险评估小组，对本辖区的风险进行评估，将评估结果报到区政府和市政府。”
　　陈秉正说，根据城市风险清单，风险评估小组可以从两个方面进行评估：可能性和影响程度。首先，将风险发生的可能性分为5个等级，参照过去5年的数据，将风险发生的可能性高低进行排序;其次是风险的影响程度。可以从人员伤亡、身心健康、财产损失、公共设施和环境破坏等影响来进行排序，影响程度也可以分成5个等级。两方面评估完成后，即可得到一个城市风险矩阵。根据每一类风险在矩阵中的位置，可以将风险分成四级：低、中、高、极高。“伦敦就是依照这样的模式，制作出了一份风险登记册，向全社会公布。希望今后国内的城市也能做出此类的风险登记册。”陈秉正表示。

　　建立有效的城市风险管理体系
　　陈秉正介绍说，从国外成熟的经验看，城市风险管理的责任主体应该是各级政府。每级政府承担的责任不同，中央和省级政府的职能主要是指导和协调，市、区政府的职能是落实。在实践过程中，可能还需借助立法来实现有效的城市风险管理。
　　陈秉正表示，从我国的现状看，我们在应急管理方面做得不错，但如何从应急管理向风险管理提升，必须提上日程。“为什么这么说呢?因为应急管理更注重事后处置，注重在短时间内解决已经发生的风险，并不能防止类似事件再次发生。而风险管理的范畴要比应急管理宽得多，主要表现在关口前移，同时注重事前预防和事后协调两个方面。事前，我们称之为风险控制措施，通过分析风险因素以及怎样控制这些因素，可以降低风险发生率或者减少风险的影响程度;事后，就是考虑怎样承担风险以及提高承担风险的能力。”陈秉正说。
　　陈秉正补充说，还有比风险管理更高一层的体系，就是风险治理。当城市面临诸多风险时，该如何管理?在管理城市风险的过程中，社会的各方面，如社会团体、各级政府的各级机构、企业、家庭分别承担什么责任？风险信息如何发布、如何沟通、如何传递?这都需要一套制度规范来完成，这就是城市风险治理。“就国内目前的情况看，暂时没有形成系统的城市风险管理框架，更谈不上风险治理。”

　　充分发挥保险业作用
　　民太安保险公估集团2014年宣布，历时一年多，由其承担的深圳市城市公共安全评估工作已经完成，形成了《深圳市城市公共安全评估报告》，开创了我国城市公共安全专业评估工作的先河。风险管理是保险业的重要职能之一，谈到保险业在城市风险管理中可以承担的角色，陈秉正表示，支持保险行业来承担城市风险评估工作，保险行业应积极与政府沟通，在城市风险管理领域发挥应有的作用。从目前发展趋势来看，政府也是愿意通过市场配置资源解决问题。在城市风险管理方面，保险行业需要认真分析政府和民众的需求，积极拓展业务形态。
　　陈秉正表示，在城市风险管理体系中，保险公司、保险经纪公司、保险公估公司分别可以提供专业的咨询及风险管理服务。如果能够根据市场需求推出合适的保险产品，政府可以组织社会、企业、团体等购买，也可以委托保险公司对一些风险进行管理。“以食品安全为例，是否可以规定餐饮行业必须购买食品安全责任险?”
　　陈秉正表示，保险行业在城市风险管理方面有其专业优势。事前的风险评估方面，保险公估公司，保险经纪公司可以参与;风险管控方面，保险行业就如何防范风险可以多提建议，尤其是意外事故、自然灾害风险方面，保险公司有很多经验;事后处置，保险公司可以到现场对灾害损失进行评估和理赔。国内已有许多保险公司具备很强的灾后损失评估能力。“汶川地震灾害发生后，人保财险迅速组织力量对损失进行了评估;中再集团也对鲁甸地震的灾害损失进行准确评估，这些评估结果为各级政府组织灾后救援工作提供了很好的参考。保险行业对投保客户的经济补偿，还可以减轻政府财政压力，有利受灾民众和单位尽快恢复生产生活。”
　　陈秉正强调，做好城市风险管理工作，政府必须重视对民众进行风险防范方面的教育、培训和演练工作，有效提升民众的风险意识。可以通过相应的立法、行政法规等，明确相关部门的责任;通过媒体向社会广泛宣传，加强民从防灾减灾的意识和技能。“另外，城市风险管理需要各方力量参与，国内目前还没有相应的机构来统一协调管理，各级政府的应急办是否可以转型为这样的机构，担负起风险管理体系中枢系统的职能?”陈秉正建议。

　　慧择提示：综上可知，清华大学经济管理学院教授陈秉正称，城市风险严重影响城市生活，故政府须制订风险分类框架。此外，政府还需充分发挥保险业规避风险的作用。