养老金个人账户空账源于养老保险转轨成本

　　【摘要】为了进一步推动养老金并轨改革，很多人都开始积极提倡养老金做实个人账户。然而，据了解，养老金个人账户空账难，而且养老保险的转轨成本高，其具体情况如下。

　　2013年底，养老金做实个人账户规模仅为4154亿元，而个人账户缺口达到3.1万亿，而同期基金累计结余仅2.8万亿。把现有基金结余全部用于做实个人账户，仍然存在约3000亿元的缺口。个人账户做实已成为不可能的任务。

　　养老金个人账户空账为何无法做实？
　　12月28日，财政部部长楼继伟在《中国社会科学院社会保障国际论坛2014》表示，企业职工养老保险个人账户的空账无法做实，名义个人账户(NDC)是可选择的模式。由于个人账户涉及3.2亿参保职工切身利益，财长上述表态引发社会高度关注。我国养老保险个人账户空账是如何形成的？原因何在？将走向何方，搞清楚这些问题的来龙去脉，有利于凝聚共识，推动养老金改革顺利进行。

　　个人账户空账源于养老保险的转轨成本
　　上世纪90年代以前，我国企业养老保险实行的是现收现付制，即在职职工缴费用来给付退休职工的养老金。但是随着我国步入老龄化社会，退休职工越来越多，养老金支付压力增大。
　　在此情况下1995年我国开始了企业养老保险从现收现付模式向“社会统筹与个人账户相结合”模式的改革。社会统筹部分由参保企业缴费形成，用于支付当期退休者的养老金。个人账户由参保职工缴费形成，采取完全积累方式，用于个人退休后的自我养老。上述改革目的在于实现政府、企业和个人三方的养老责任共担，以应对人口老龄化。
　　上述改革符合当时世界各国的养老金改革趋势，比如美国在现收现付的联邦养老保险之外，建立了以401k计划为代表的职业养老金制度；澳大利亚在现收现付的国民年金制度外，建立了完全积累的超级年金制度。
　　然而，1995年我国养老保险改革面临的转轨成本的问题：由于改革之后工作者的缴费一部分要存下来给自己养老，那么改革时已退休职工的养老金哪里来？制度设计的初衷是由社会统筹部分的基金支付。但是由于上世纪90年代国有企业改革引发提前退休等原因，社会统筹账户资金不足以支付当期退休者的养老金。
　　这种情况下有两种选择：一是国家财政专项补贴；二是借用在职职工的个人账户资金。当时我国财税体制还未理顺，政府财政收入有限，另一方面个人账户资金缺乏投资渠道，而通胀偏高，基金面临贬值风险。所以借用个人账户资金填补社会统筹缺口就成了自然之选，由此产生了个人账户空账运行的问题。

　　个人账户做实试点举步维艰
　　国家一度试图解决基本养老保险个人账户空账问题，2001年中央政府决定由辽宁省实施做实个人账户试点，此后扩大到了吉林、黑龙江等13个省市。但是效果甚微，以辽宁为例，做实个人账户3年之后，由于个人账户资金不能再被借用，辽宁出现了统筹部分资金不足以发放养老金的情况。
　　为了弥补当期支出缺口，国家和地方财政分别承担了缺口部分的75%和25%。但此后缺口越来越大，即使依赖中央财政也难以解决庞大的养老金缺口，于是几年之后，中央特批辽宁省从已做实的个人账户中借支资金发放养老金，如今借款额已经累计达到了700多亿元。
　　从全国来看，做实个人账户也颇为艰难。截至2013年底，做实个人账户规模仅为4154亿元。而个人账户缺口规模日益庞大，2013年底达到3.1万亿，而同期基金累计结余仅2.8万亿。
　　也就是说，把现有基金结余全部用于做实个人账户，仍然存在约3000亿元的缺口。至此，个人账户做实已成为不可能的任务，人社部社会保险管理中心主任唐霁松也表态说，做实个人账户的黄金时期已经一去不返。

　　做实个人账户与名义账户制的PK
　　个人账户何去何从也成为学界关注的焦点。主要思路有两个：一是通过划转国有资产等多种途径真正做实个人账户。好处在于账户做实后形成了基金储备，同时通过科学投资获取合理回报，能够提升个人自我保障能力，减轻国家财政负担。难点在于短期内筹措巨额资金的难度很大；此外个人账户资金能否获得合理回报也是争议的焦点。
　　第二种思路是实行名义账户制，其核心是职工向个人账户缴费，但是该账户没有真金白银，资金被用于当期养老金给付。同时对职工缴费进行记录，并按照一个记账利率记录收益率。职工退休时，根据缴费记录和记账利率计算养老金待遇。
　　名义账户制的好处在于政府没有了做实个人账户的财政压力，同时记录缴费有利于鼓励个人多缴多得。缺点也很显着，一是由于名义账户制实际上还是采取现收现付的运作方式，如果维持现有待遇水平，则难以应对未来巨大养老金缺口；如果为了维持收支平衡，将引起养老待遇下降，可能无法保障退休职工基本生活。
　　二是名义账户制需要考虑长期精算平衡，制度设计比较复杂。以记账利率为例，如果记账利率高于资金实际投资收益率，那么将增加政府养老金支出压力；如果记账利率低于实际投资收益率，那么意味着个人养老金权益受到损失。
　　以笔者浅见，无论名义账户制还是做实个人账户，都优于当前的空账运行。但是名义账户制不能解决人口老龄化带来养老金体系不可持续问题，只能是一个次优选择，可以作为一个改革的过渡方案，最终还需向做实个人账户，通过资金的市场化运营，获取合理回报来弥补养老金缺口。
　　这方面加拿大可谓典范，在1996年，加拿大政府发现随着人口老龄化，现收现付的退休金计划(CPP)远期面临巨大资金缺口， 因此专门设立了退休金计划投资委员会，于1999年开始投资运营CPP计划的资金，截至2012底资产规模达到1701亿加元，其中投资收益为652亿加元，平均年化收益率达到6.7%(同期平均CPI为2.2%，GDP为1.9%)。2010底加拿大总精算师完成对CPPIB的审计，重申CPP在未来75年内具有可持续性。

　　改革的天平倒向了名义账户制？
　　在政策层面，十八届三中全会提出的养老保险改革的基本方针是“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户”，一改之前相关文件中“做实个人账户”论述。
　　财政部部长楼继伟认为，中央不提“做实”而提“完善”，为个人账户转向名义账户制提供了改革的空间，也有媒体解读为改革的天平倒向了名义账户制。可以说我国养老金改革又一次站在了十字路口，个人账户涉及每个参保职工切身利益，最终何去何从，我们还需拭目以待。

　　慧择提示：综上可知，养老保险转轨成本过高是养老金个人账户空账无法做实的重要原因之一。此外，我国已进入老龄化社会，养老金支付压力开始不断加重。